22 июля Жогорку Кенеш принял в третьем чтении блок кодексов, подготовленных и внесённых Генпрокуратурой
Теперь слово за Президентом. Если он подпишет новые редакции УК, УПК, УИК и Кодекса о правонарушениях, тогда их предшественники, принятые в 2017 году и вступившие в силу с 1 января 2019-го, отправятся «в утиль». Очень «по-нашему» получилось. Старые кодексы «кетсин» («с глаз долой из сердца вон», так сказать). Начнём «с нуля». Другой вопрос, как эта «перезагрузка» отразится не на судьях, адвокатах и правоохранителях, а на всех прочих гражданах страны.
За комментариями по новым кодексам мы обратились к представителям бизнес-сообщества и ассоциации юристов.
Сыргак Арзыматов, председатель Ассоциации юристов Кыргызстана: получился некий микст уголовно-процессуальных кодексов 1999 и 2017 годов
— Сыргак, нет ощущения, что процесс разработки кодексов происходил немного второпях? К примеру, кодексы 2017 года разрабатывались несколько лет, и то, вызвали много вопросов на практике…
— Да, действительно, так и есть. В своих обращениях мы говорили и писали, что разработка требует больше времени и проходить должна с участием широкого круга экспертов и специалистов.
— А разве инициаторы не обеспечили широкого участия?
— В том-то и дело, что большой круг экспертов из бизнес-сообщества и других сфер не был привлечён на стадии разработки. Многие специалисты подключились только когда начались общественные слушания. Конечно, они могли бы в письменном виде отправлять свои замечания и предложения. Но за столь короткий период невозможно полноценно, как говорится, изучить большие кодексы и подготовить обоснованные комментарии.
— Насколько кардинально изменилась концепция кодексов?
— Существенно изменился Уголовный кодекс. В Уголовно-процессуальном кодексе тоже большие изменения. Например, в части стадий рассмотрения дел, их регистрации, сроков. По сути, вернули старую методику работы. К примеру, по кодексу 2017 года после регистрации в ЕРПП у следователя в рамках досудебного производства появлялись широкие полномочия, включая проведение проверок. А сейчас они создают некий фильтр ‒ доследственную процедуру. Это, как раньше, когда рассмотрением заявлений занимались органы дознания, оперативники и другие сотрудники. В принципе, это возврат к старой системе.
— Можно сказать, что вернули прежнюю концепцию УПК?
— Скорее, получился некий микст уголовно-процессуальных кодексов 1999 и 2017 годов.
— А насколько их можно вообще совмещать между собой?
— Думаю, что, в принципе, совмещать можно. Вопрос в том, как всё это будет работать на практике. Наши правоохранительные органы уже работали по такой процедуре. Со сроками рассмотрения дел, со сроками на возбуждение или отказ в возбуждении уголовных дел. Для того, чтобы возобновить работу по старой системе, навык есть. Беспокойство экспертов вызывает правоприменительная практика. Как такими полномочиями будут пользоваться правоохранительные органы? Мы не знаем. По идее, надо было проанализировать, провести эксперименты, изучить с практиками, как это будет работать. С одной стороны, в разработке участвовали, специалисты-практики в основном, из прокуратуры, МВД и судебной системы. Поэтому, по идее, проблем быть не должно. Однако гарантий нет…
— Что улучшилось по сравнению с УПК 2017 года?
— Большой минус уголовно-процессуального кодекса 2017 года в том, что после поступления заявления и его регистрации в ЕРПП, следователя получал огромные полномочия. В частности, по экономическим преступлениям много жалоб поступало от бизнесменов. Потому что следователи могли начинать всякие следственные процедуры. А в новом проекте заложили доследственную проверку, при которой он после регистрации заявления должен отслеживать обоснованность этого заявления, проводить некоторые процедуры. И если по этой доследственной проверке по поступившему заявлению нет решения государственного органа, например, налоговой службы или какой-то инспекции о наличии нарушения, то следователь вынужден отказывать в возбуждении уголовного дела. В принципе, это плюс. Но как это будет работать на практике, покажет время.
— А что в новом кодексе «напрягает»?
— Беспокоит наличие конфликта интересов. Согласно новому УПК, уголовные дела экономического характера будет рассматривать прокуратура. Но тут возникает явный конфликт интересов, так как уголовное дело расследует прокуратура, и надзор за проведением следствия ведет она же. То есть прокуратура сама себя надзирает. Поэтому мы предлагали создать другой следственный орган, отдельный от прокуратуры.
— Что на это ответили разработчики?
— Генпрокуратура ответила, что у них будет два разных управления. Отдельно следственное управление и отдельное управление по надзору.
— И, тем самым, будет обеспечена их автономность друг от друга?
— Да. Но они, всё-таки, коллеги, работающие в одном ведомстве, поэтому мы беспокоимся. Мы далеки от того, чтобы кого-то заранее обвинять, но такие риски имеются. Также есть опасение, что прокуратура физически не будет успевать рассматривать все заявления. Это большой объем работы, поскольку масса уголовных дел, ранее находившихся в производстве АКС и ГСБЭП, теперь ляжет на плечи прокуратуры.
— Можете дать ориентировочный прогноз, как вот повлияет изменение этих кодексов на экономику, бизнес?
— Ориентировочный прогноз… Для бизнеса, экономики, главное ‒ стабильность. Чтобы к тебе не являлись походя, чтобы просто так не проверяли, не возбуждали дела без веских оснований, не таскали по допросам, по судам. Вот основной посыл и идея декриминализации. Чтобы правоохранительные органы не вмешивались в предпринимательство, не мешали работать. По заверениям президента и генерального прокурора, они будут защищать бизнес. Но как это отразится на практике, покажет время. Об этом мы с Вами можем поговорить только после пары лет работы этих кодексов.Аскар Сыдыков, исполнительный директор Международного делового совета: Предлагали не принимать их в спешном порядке…
— Аскар, участвовали ли представители бизнес-сообщества, и Международного делового совета, в частности, в обсуждении этих проектов? Если да, в какой форме?
— Знакомиться с проектами кодексов мы начали в мае, на круглом столе, куда нас пригласила Генпрокуратура. На тот момент мы ещё не изучили их содержание, у нас было мало времени. Затем институт бизнес-омбудсмена организовал отдельное обсуждение для бизнеса. Туда мы подготовились уже более детально и высказали свои замечания. В целом, мнение было такое, что сейчас нет необходимости принимать новые кодексы. Поэтому мы выступили против этой идеи и сказали, что вначале нужно доказать необходимость принятия новых кодексов, разработать концепцию, и лишь после переходить к текстам. А тут получилось, что мы сразу увидели текст, хотя даже не понятна была концепция.
— Выходит, в обсуждении концепции кодексов Вы не участвовали?
— Нет. Мы её так и не увидели. Хочу пояснить, что предполагает концепция. Аналитику, то есть обобщение того, как сработали действующие кодексы. Статистику, где указаны какие были плюсы и минусы. Обзор международной практики, чтобы понимать, как могло было быть, выводы, где и как надо исправить ситуацию. Должен был быть примерно такой аналитический документ. Вместо этого в справке-обосновании к проектам кодексов, которую было коротко изложено содержание того, какие изменения предполагается внести.
— Считаете, что было бы лучше, участвуй бизнес в разработке с самого начала?
— Да, безусловно. Например, нам объяснили, что рабочая группа создана в начале апреля и разработка шла в течение месяца. А в мае вынесли. Но в апреле для широкой общественности это не было доступно. Мы увидели готовые тексты проектов новых кодексов. Здесь, наверное, нужно было обеспечить участие с самого начала. Как, например, при разработке нового Налогового кодекса, которая происходит в настоящее время.
— И в чём же отличие?
— В том, что нам ещё в декабре сообщили, что планируется разработка нового Налогового кодекса. Мы вместе сидели в Совете по экономическим реформам, обсуждали концепцию. Это заняло примерно пару месяцев. Заметьте, только на обсуждение концепции ушло два месяца. Затем пошла работа в рабочих подгруппах внутри Налогового кодекса, каждая из которых подготовила свои идеи поправок. И лишь теперь приступают к написанию самого текста. Представьте, примерно полгода заняла эта работа, хотя это всего один кодекс.Что касается кодексов, которые разработаны Генпрокуратурой, то они могут затронуть не только предпринимателя, а любого человека. Поэтому к ним нужно очень серьезно относиться. Мы сказали, что такие документы ни в коем случае не стоит принимать поспешно.
— Расскажите, в чём именно заключились Ваши предложения?
— Мы предлагали пересмотреть институт доследственной проверки, или не применять, или максимально сузить. Потом, по материальной части, не криминализировать определенные правонарушения в сфере оборота ценных бумаг, оборота драгметаллов. Нет смысла включать их в Уголовной кодекс. Также не распространять пробацию на тяжкие преступления. И, в целом, рассмотреть возможность оставления Кодекса о проступках, поскольку часть его статей перешла в Уголовный кодекс, то есть криминализовалась. Вместо гуманизации законодательства, которая является глобальной тенденцией, у нас, пусть по части статей, но идёт дегуманизация. Идёт отягчение и криминализация.В целом же, наше основное замечание было в том, чтобы расширить сроки рассмотрения кодексов, их доработки. Предлагали не принимать в спешном порядке. Организовать процесс «по уму», как положено. Вначале разработать концепцию, а уже после переходить к самим кодексам.
— Как Вы оцениваете ликвидацию сначала ГСБЭП, затем – АКС ГКНБ? Связано ли это с изменением кодексов?
— На мой взгляд, сильно ничего не изменилось. Уголовные дела, которые были в ГСБЭП, разделили между собой Генпрокуратура и ГКНБ. А после ликвидации АКС сообщили, что эти функции будет выполнять другое управление этого же органа. То есть, существенных изменений, как мы поняли, не произойдёт. Связано это ли с новыми кодексами? Возможно, связано в том плане, что усиливается прокуратура. В кодексах заложено существенное расширение её полномочий и возможностей.
— Например?
— Прежде всего, прокуратуре возвращается следствие. От которого надзорный орган освободили в 2016 году согласно концепции реформирования правоохранительных органов. Также большинство экономических преступлений переданы в подследственность прокуратуры.
Татьяна Ким, председатель Правления Палаты налоговых консультантов: Это может породить казусы, двоякие толкования и произвольное применение…
— Татьяна Михайловна, как Вы оцениваете принятые парламентом новые редакции Уголовного, Уголовно-процессуального, Уголовно-исполнительного кодексов и кодекса о правонарушениях?
— Характеризовать такой большой пакет НПА целиком не возьмусь, однако по своей части должна отметить наличие существенных рисков и серьёзных недостатков. Не в последнюю очередь из-за того, что разработка и обсуждение проходили в ускоренном режиме.
— Однако к кодексам 2017 года, которые вступили в силу с начала 2019-го, тоже были определённые претензии. Разве нет?
— Разумеется, УК, УПК, кодексы о нарушениях и проступках 2017 года также нельзя было назвать безупречными документами. Достаточно сказать, что внесение в Единый реестр регистрации преступлений и проступков, фактически возбуждение уголовного дела, осуществлялось в течение двух дней, просто исходя из подачи заявления, чем начали пользоваться нечистоплотные люди. Сама примененная терминология, в частности, в отношении налоговых правонарушений, выглядела архаичной, не была соотнесена с классификациями и определениями налогового законодательства.В то же время создание проектов новых УК и УПК, практически исключительно работниками прокуратуры, да ещё в течение одного месяца, привело к тому, что и представленные для рассмотрения документы обладают значительными недостатками.
— А если конкретнее, какие недостатки отметила Палата налоговых консультантов?
— Наши эксперты провели, насколько позволяло время, анализ редакций статей УК и УПК, относящихся к преступлениям в налоговой сфере. Всего это двенадцать статей, а наиболее «популярных», относящихся к уклонению от уплаты таможенных, налоговых и других платежей в бюджет, три.Для всех статей характерна не очень четкая в целом редакция, требующая единообразной стилистической корректировки. Удивила несоразмерность пределов альтернативных наказаний по одному и тому же правонарушению. Например, приравниваются: 30 тысяч сомов – к двум месяцам исправительных работ; 60 тысяч сомов – к одному году исправительных работ; 100 тысяч сомов – к двум годам лишения свободы; 200 тысяч сомов – к пяти годам лишения свободы. По другой статье, прокурор или судья могут выбрать один из видов наказания за неуплату налогов в крупном размере: либо лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или исправительными работами от двух месяцев до одного года, или штрафом от 500 до 1000 расчетных показателей, либо лишением свободы до двух лет. Очевидно, что такое разнообразие тяжести ответственности за преступление приведёт к коррупции. По-прежнему будут сажать за кражу «мешка пшеницы», а укравшие миллионы отделаются запретом на занятие должности. В одной из статей представлена классификация преступлений на значительные, крупные и особо крупные. При этом предлагаемая редакция содержит разрыв классификации: значительный размер – от одного до пяти тысяч расчетных показателей, крупный – выше пятидесяти. Значит, если сумма неуплаченных платежей составит, например, 700 тысяч сом, то она не подпадёт под действие статьи, поскольку 7 тысяч расчётных показателей – это уже не значительный размер, но еще и не крупный размер. Полагаю, что эти ошибки связаны с тем, что проекты разрабатывались ускоренно и без должного обсуждения на всех стадиях.
— Как это может сказаться на последующем правоприменении?
— Негативно. Это может породить казусы, двоякие толкования и произвольное применение тех или иных норм. Например, в одной статье была применена крайне неудачная редакция события, фиксирующего окончание совершения преступления: «если это деяние подтверждено вступившим в силу решением органов налоговой службы». Дело в том, что решение налогового органа, вступившее законную силу, может быть оспорено налогоплательщиком сначала в Государственной налоговой службе, а затем в суде. То есть это решение может быть отменено как на досудебной стадии его оспаривания, так и на судебной. Тогда как следует определять момент окончания правонарушения? Фиксированной точки нет.
— Были ли Ваши замечания и предложения учтены в ходе парламентских слушаний и трёх чтений в Жогорку Кенеше?
— Отчасти, но не все. К тому же сроки на изучение кодексов были такими сжатыми, что мы успели затронуть только те статьи, которые непосредственно касаются налоговых и таможенных правонарушений. Дать оценку текстам кодексов в целом мы не можем. Но допускаю, что в других частях тоже есть недостатки и пробелы.
— Допустим, редакционные моменты можно будет исправить позднее. Тем более парламент в последнее время работает по принятию законов очень «оперативно». Есть в этих кодексах проблемы концептуального плана, которые нельзя просто отредактировать?
— К сожалению, есть. Самое принципиальное возражение связано с тем, что этот пакет кодексов и закона о прокуратуре наделяют надзорный орган функцией ведения следствия. Теперь, и возбуждение уголовного дела, и следствие будут функциями прокуратуры наряду с её главной функцией – надзором за соблюдением законности. Совмещение в едином органе управления функций надзора и следствия создает конфликт интересов, нарушает принцип беспристрастности ведения следствия, фактически создаёт круговую поруку, нарушает право налогоплательщика на объективное ведение следствия, а на практике приведёт к непредсказуемым и крайне негативным для предпринимателей последствиям.
***Подводя итог, остаётся надеяться, что разработчики новых кодексов учли уроки своих предшественников и просчитали последствия внедрения ускоренно разработанных и стремительно принятых парламентом норм. Потому что в прошлый раз депутаты громче всех возмущались размерами штрафа за плевки, который сами же установили. А вообще, наша традиция поспешно отменять ранее принятые конституции, кодексы, выборы и прочие юридические мелочи, пока не привела страну ни к политической стабильности, ни к экономическому прорыву, ни к социокультурному и/или технологическому прогрессу…
Материал подготовил Нурдин ДУЙШЕНБЕКОВ
Публикация с сайта Общественный Рейтинг — Кыргызстан
