Учитывать или не учитывать мнение общественности?

Несмотря на множественность функций Жогорку Кенеша основной всегда оставалась законодательная деятельность. И связано это прежде всего с правовой системой, которая была избрана в самом начале построения государственности.

Любые изменения в жизни общества, возникновение новых общественных отношений в связи с техническим прогрессом –  все это должно получить регулирование в новых нормах или законах.

Субъектами инициирования законопроектов, помимо членов парламента, являются народ (10000 избирателей), либо Правительство Кыргызской Республики, которые являются основным инициатором законопроектов в Жогорку Кенеш.

Так 20 января т.г. на сайте Жогорку Кенеша КР был размещен проект поправок в Регламент Жогорку Кенеша КР и в Закон «О нормативных правовых актах КР». Инициаторами законопроекта выступают депутаты Жапаров А., Турусбеков Б. и Кыдыралиев У.

На первый взгляд законопроект имеет поправки редакционного характера, да не тут-то было. Если проанализировать нормы законопроекта, становится понятным, что депутаты упрощают принятие законопроектов, предлагая принимать законопроекты одновременно во втором и третьем чтениях о назначении референдума по Конституции, в случае если ранее проведенным референдумом был принят вопрос, требующий изменения в Конституцию.

В справке-обоснования к законопроекту указано, что необходимо не допустить затягивания сложившейся политической обстановки и принять соответствующие меры для скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации в стране.

В рамках достижения данной цели депутаты предлагают упростить процедуру принятия законопроектов в рамках приведения норм закона в соответствии с Конституцией. Также предлагаются редакционные правки для более четкого применения. Формулировка «за исключением» предполагает изъятие из общего порядка.

Получается, что парламентарии облегчают процедуру прохождения законопроекта, путем исключения общественного обсуждения во втором и третьем чтениях. К чему же это может привести?

К тому, что законопроекты парламентариев и так принимаются без учета мнения общественности и это касается не только законопроектов о назначении Референдума. На сегодняшний день фактически процедура общественного обсуждения носит формальный и малоэффективный характер.

Тогда как обсуждение законопроекта – это, пожалуй, самая объемная и важная стадия законодательного процесса, которая предполагает работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах. Конечно же, в каждой стране обсуждение законопроектов имеет свою специфику, но в общем суть их можно свести к следующему.

Смысл первого чтения состоит в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора проекта, решают этот вопрос, после чего законопроект передается в соответствующий комитет палаты. К примеру, в Великобритании первым чтением считается оглашение в палате клерком палаты названия билля. Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета, работавшего с ним. На данной стадии можно вносить любые поправки к тексту законопроекта. При этом, как правило, обсуждается каждая поправка и по каждой поправке проводится отдельное голосование. Для того, чтобы ускорить обсуждение законопроекта, предусматриваются различные способы ограничения дебатов по законопроекту.

В ходе третьего чтения законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки по существу, как правило, на этом этапе не допускаются, возможны лишь редакционные поправки. К примеру, во Франции под чтением понимается прохождение в одной палате всех описанных стадий законодательного процесса: общая дискуссия, постатейное обсуждение, голосование по проекту в целом.

Сегодня же процесс общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов для гражданского общества становится еще более недосягаемым и невидимым. Существующая система общественного обсуждения и так не обеспечивает «обратную связь» с гражданским обществом т.е. не дает возможность гражданам размещать  свои предложения и замечания.

Парламентарии избегают процесса взаимодействия с гражданским обществом на любом этапе и остаются закрытыми, хотя и избираются именно обществом.

Раз нет механизма «обратной связи» с гражданами, обеспечивающего учет мнений и позиций граждант, то получается все лоббистские усилия парламентариев будут проходить в тайне.

И однозначно это скажется на качестве вносимых законопроектов, к примеру за период деятельности парламента VI-созыва с 2015 по 2020 годы, было инициировано в целом 1232 законопроекта, из которых подписаны Президентом КР в качестве законов — 697.

Доля подписанных законов почти в 2 раза меньше и это в большей степени указывает на низкое качество подготовки законопроекта нашими народными избранниками. Ведь чаще всего депутаты гонятся за количеством законопроектов. Нередки случаи, когда депутаты разрабатывают идентичные законопроекты, разрабатывают и вносят на рассмотрение высокозатратные из бюджета страны и труднореализуемые законопроекты. И это в последующем вводит в «тупик» Правительство при подготовке заключения к законопроекту по финансированию.

Если проанализировать правительственные законопроекты, то начиная от планирования и заканчивая инструментами продвижения, продуманы все механизмы для скорейшего прохождения законопроекта через парламент. И поэтому доля инициированных Правительством законопроектов в общем количестве подписанных законов более чем в два раза превышает число депутатских и их соотношение составляет 487 на 210.

Активность депутатов в части инициирования законопроектов не означает эффективную деятельность народных представителей. Так, если сравнить количество инициированных депутатами проектов и подписанных законов, то процент вторых значительно ниже первых. Как указано выше, уровень результативности инициатив Правительства в среднем составляет 67 %, у депутатских инициатив — 42%. Казалось бы, продвижение депутатских инициатив в парламенте должно быть более легким и эффективным[1].

Почему правительственные законопроекты в большинстве своем принимаются в качестве законов. Да потому, что исполнительные органы знают проблемы законодательства «изнутри», т.к. являются непосредственными исполнителями и сами сталкиваются с коллизиями и ошибками, мешающими исполнять закон. Кроме этого, стадия предварительного прохождения законопроекта от органа-разработчика до аппарата Правительства более сложная по сравнению с процессом, с которым сталкивается депутатская инициатива. Здесь и обязательная дача заключения ключевыми министерствами: экономики, финансов, юстицией и иностранных дел, составление матриц разногласий, устранение несогласованностей и т.д.

Однако наших парламентариев это никак не смущает. Мало того, парламент решил облегчить и так простую систему чтений законопроектов и уже официально оправдывают действия «оптом сразу во втором и третьем чтении» как «для скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации в стране».

К чему же может привести, думаю и так понятно, парламентарии не хотят вникать в суть законопроекта и обсуждать постатейно, ведь срок их полномочий был продлен больше чем на полгода и депутаты очень устали.

[1] Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва (https://platforma.kg/our-priorities/parliamentarism-in-kr/analiz-zakonodatelnoj-deyatelnosti-zhogorku-kenesha-vi-sozyva/)