Непрофессионализм или намеренное введение в заблуждение? (о некоторых дискуссиях по внесению поправок в Конституцию)
Непрофессионализм или намеренное введение в заблуждение? (о некоторых дискуссиях по внесению поправок в Конституцию)
Имеется ли разница между теплым и мягким? Можно ли спутать божий дар с яичницей?
Каждый здравомыслящий человек знает ответ на вышеприведенный вопрос.
Но когда профессионалы путают божий дар с яичницей, то возникает вопрос почему? Это непрофессионализм или намеренное введение в заблуждение своих клиентов?
В связи с вынесением некоторыми депутатами Жогорку Кенеша на общественное обсуждение проектов законов «О назначении референдума (всенародного голосования) по закону Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» и приложенного к нему проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» в обществе начались активные дискуссии.
Часть дискуссий посвящена вопросам соблюдения процедур внесения поправок в Конституцию, в том числе вопросу о правомерности инициирования поправок.
Некоторые авторы подвергают сомнению и критике саму идею о возможности инициирования на современном (до 2020 года) этапе поправок в Конституцию. В частности, юристы правовой клиники «Адилет» Айнура Осмоналиева и Бектур Осмонбаев рассмотрели проекты законов «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» и «О назначении референдума», вынесенные на общественное обсуждение 29 июля на интернет-сайте Жогорку Кенеша. Согласно их заключению, нарушены многие процедурные вопросы.
По их мнению:
1. В связи с запретом для Жогорку Кенеша изменять Конституцию до 1 сентября 2020 года, остается возможность ее менять только по народной инициативе. Однако и народная инициатива заблокирована, поскольку законом «О народной законодательной инициативе» установлен запрет на право внесения изменений в Конституцию в порядке народной инициативы.
Из этого делается вывод, что: «Инициировав внесение изменений, депутаты превысили свои полномочия и нарушили четвертую статью декрета ВП, которая заблокировала возможность внесения изменений в Конституцию до 2020 года именно Жогорку Кенешем. Этот запрет имеет силу также и в отношении права внесения законодательной инициативы отдельными депутатами, так как законодательная инициатива является неотделимой начальной стадией законодательного процесса».
То есть, по мнению указанных выше юристов, мораторий установлен не только для принятия, но и для инициирования закона о поправках в Конституцию.
2. Еще одно нарушение, якобы, совершенное депутатами – это нарушение закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Оказывается, что: «В соответствии же с регламентом Жогорку Кенеша, все депутаты, инициировавшие законопроект, должны его подписать, на общественное обсуждение должен выноситься законопроект с указанием всех депутатов, его инициировавших. Однако на сайте Жогорку Кенеша инициаторами указаны фамилии только шести депутатов с оговоркой “и другие”.»
3. Депутаты, оказывается, должны были до вынесения на общественное обсуждение законопроектов получить заключение Конституционного суда. А в случае получения отрицательного заключения Конституционной палаты Жогорку Кенеш не может рассматривать поправки в Конституцию.
4. Депутаты обвиняются также в том, что они не указали в проекте закона о назначении референдума дату проведения этого референдума.
В конце статьи говорится о том, что: «Юристы Айнура Осмоналиева и Бектур Осмонбаев проанализировали и другие нарушения, касающиеся введения в Конституцию …. О них – в следующих статьях.» То есть нам следует ожидать еще несколько статей, посвященных нарушениям депутатами законов. Очень жизнеутверждающий анонс!
Находясь в нетерпеливом ожидании появления новых статей указанных выше юристов, хотелось бы, тем не менее, указать на некоторые досадные ошибки (или недоразумения?), которые могут ухудшить восприятие столь ценных статей.
Во-первых, просили бы авторов быть точными в ссылках на статьи законодательства.
Три примера небрежного отношения юристов правовой клиники «Адилет» к ссылкам.
1) Авторы анализа утверждают, что: «Однако статьей 2 закона «О введении в действие Конституции», а также декретом временного правительства №39 от 19 мая 2010 года «О президенте КР на переходный период», который был утвержден тем же законом, введен мораторий на внесение изменений в Конституцию Жогорку Кенешем до 1 сентября 2020 года…»;
Давайте прочитаем, статью 2 Закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики». Этой статьей утвержден декрет Временного правительства № 39 от 19 мая 2010 года «О Президенте Кыргызской Республики на переходный период» и в ней нет ни одной части, пункта или абзаца, устанавливающего мораторий на изменение Конституции. Ни одного даже слова об этом моратории в статье 2 нет! Статья 2 Закона «О введении в действие Конституции» полностью посвящена статусу и полномочиям президента переходного периода!
2) Вторая ссылка авторов: «Инициировав внесение изменений, депутаты превысили свои полномочия и нарушили четвертую статью декрета ВП, которая заблокировала возможность внесения изменений в Конституцию до 2020 года именно Жогорку Кенешем.».
Читаю Декрет Временного правительства №39 от 19 мая 2010 года «О Президенте КР на переходный период», на который ссылаются юристы Айнура Осмоналиева и Бектур Осмонбаев. Ищу «четвертую статью декрета», но оказывается, что в Декрете нет статей, а есть пункты.
Для непосвященных в премудрости законов будет интересно узнать, что мораторий для Жогорку Кенеша на изменение Конституции установлен статьей 4 «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики».
3) Третий пример авторской небрежности: «Что же касается народной инициативы, 16 ноября 2011 года был принят закон №212 «О народной законодательной инициативе», статьей 1 которого (часть 2, пункт 2) установлен запрет на право внесения изменений в Конституцию в порядке народной инициативы.
Друзья! Пункт 2 части 2 статьи 1 устанавливает право избирателей в количестве не менее 300 000 на законодательную инициативу по внесению изменений в положения разделов (с третьего по восьмой) Конституции. Запрета на законодательную инициативу в названных пункте и части нет, как и во всей статье! Указанный в статье Айнуры Осмоналиевой и Бектура Осмонбаева запрет установлен частью 2 статьи 19 Закона «О народной законодательной инициативе», но никак не пунктом 2 части 2 статьи 1!
Досадная ошибка, порождающая большие сомнения в надлежащем подходе к анализу законодательства!
Во-вторых. Невнимательность юристов в отношении к ссылкам (нумерации, наименованию и содержанию анализируемых статей), на которых авторы основывают свои выводы, можно отнести к техническим ошибкам. Однако, если имеются «технические» ошибки, то у здравомыслящего читателя возникает закономерный вопрос – а нет ли в анализе Айнуры Осмоналиевой и Бектура Осмонбаева ошибок уже в выводах. Этот закономерный вопрос порождает желание разобраться уже с выводами указанных юристов. Надеюсь, что читатель отнесется к нашему желанию с пониманием, так же как с пониманием встретит обилие приводимых из статей законов цитат.
Анализ выводов уважаемых юристов, увы, показывает на их явную ошибочность, если не тенденциозность.
1. Начнем с утверждения о том, что: «В соответствии же с регламентом Жогорку Кенеша, все депутаты, инициировавшие законопроект, должны его подписать, на общественное обсуждение должен выноситься законопроект с указанием всех депутатов, его инициировавших. Однако на сайте Жогорку Кенеша инициаторами указаны фамилии только шести депутатов с оговоркой “и другие”».
1.1. Хотелось бы узнать номер и содержание статьи Регламента Жогорку Кенеша, на которой юристы Айнура Осмоналиева и Бектур Осмонбаев основывают такое свое утверждение. Мы убеждены, что такой статьи в Законе «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» нет и не было. Были бы счастливы, если уважаемые Айнура Осмоналиева и Бектур Осмонбаев открыли все другим юристам глаза и показали такую норму в указанном законе.
1.2. Известно, что законотворческий процесс состоит как минимум из трех этапов:
1 этап — разработка проекта и его «обкатка» (согласование, общественное обсуждение и доработка);
2 этап — внесение законопроекта законодательному органу для его принятия или отклонения (реализация права законодательной инициативы);
3 этап — обсуждение законодательным органом проекта, его принятие, придание ему юридической силы в установленном порядке (подписание и опубликование).
Не надо быть дипломированным юристом или депутатом, чтобы понять, что опубликование проекта закона «О назначении референдума по Закону «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» для общественного обсуждения свидетельствует о том, что нормотворческий процесс по изменению в Конституцию находится на этапе 1 (в стадии «обкатки»). Разработчиков к проведению общественного обсуждения обязывает Закон «О нормативных правовых актах», статьи 22 и 23 которого устанавливают обязанность нормотворческого органа организовывать общественное обсуждение длительностью не менее одного месяца (статья 22 «1. Проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан и юридических лиц, а также проекты нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению посредством размещения на официальном сайте нормотворческого органа». Статья 23 «1. Срок общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов составляет не менее одного месяца»). Для того, чтобы нормотворческий орган (Жогорку Кенеш) опубликовал предложенные депутатами законопроекты для общественного обсуждения не требуется, чтобы были подписи всех предполагаемых инициаторов законопроекта, а требуется лишь обращение некоторых из них с просьбой опубликовать законопроекты на сайте Жогорку Кенеша.
Сам факт опубликования на сайте Жогорку Кенеша законопроекта не является основанием для того, чтобы считать законопроект инициированным к рассмотрению Жогорку Кенешем. Неслучайно, что ряд опубликованных на сайте Жогорку Кенеша для обсуждения законопроектов, затем не был внесен в порядке реализации права законодательной инициативы. Потому, что нередко по результатам общественного обсуждения разработчики законопроекта отказываются давать проекту «жизнь» и просто не вносят его на рассмотрение Жогорку Кенеша.
На этом этапе законопроект даже не регистрируется Жогорку Кенешем (статья 48 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики), потому что он еще не внесен в порядке законодательной инициативы.
По окончании этого 1 этапа (при условии, что разработчики не отказываются от дальнейших действий по продвижению своего законопроекта) начинается этап 2 – реализация права законодательной инициативы.
Для того, чтобы воспользоваться правом законодательной инициативы разработчики и будущие инициаторы законопроекта должны официально внести его в Жогорку Кенеш для рассмотрения. Для этого надо соблюсти требования Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша», а именно положения статьи 47. Эта статья требует: «1. К проекту закона, вносимому субъектом права законодательной инициативы в Жогорку Кенеш, прилагаются следующие сопроводительные документы:
1. Сопроводительное письмо инициатора;
2. Справку-обоснование к проекту закона, которая должна содержать информацию:
в) информацию о результатах… общественного обсуждения».
Если представленные законопроекты и сопроводительные документы не отвечают требованиям статей 45 (о субъектах законодательной инициативы) и 47 (требования к сопроводительным документам, например, нет сведений о результатах общественного обсуждения), то торага Жогорку Кенеша в соответствии со статьей 49 Закона «О Регламенте Кыргызской Республики» возвращает инициатору законопроект и приложенные к нему документы.
Именно на этом этапе должны быть соблюдены правила Конституции о количестве депутатов, предложивших вынесение на референдум закона об изменении Конституции. Именно на этом этапе сопроводительное письмо о внесении на рассмотрение Жогорку Кенеша закона «О назначении референдума по Закону «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» должно быть подписано не менее чем 80 депутатами. И только после того, как будут проверены полнота необходимых документов и правильность соблюдения процедуры внесения законопроекта этот законопроект регистрируется Жогорку Кенешем и становится официальным документом, подлежащим рассмотрению Жогорку Кенешем, его комитетами и депутатами.
Вышеизложенные элементарные алгоритмы нормотворческой деятельности и требования законов «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и Закона «О нормативных правовых актах» были проигнорированы юристами клиники «Адилет», а это создает риск введения читателя в заблуждение. Стоит надеяться, что в будущих своих анализах они не допустят таких неточностей.
2. Утверждение о том, что ни инициатива Жогорку Кенеша, ни народная инициатива по изменению Конституции, не может считаться правомерной до 1 сентября 2020 года, выглядит очень неубедительной.
Если мы почитаем закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», то увидим интересную картину. Статья 4 этого закона гласит: «Положения части второй статьи 114 Конституции Кыргызской Республики, предусматривающей порядок внесения изменений в Конституцию Кыргызской Республики Жогорку Кенешем, вступают в силу 1 сентября 2020 года».
А о чем эти положения части второй статьи 114 Конституции? А вот о чем: «Изменения в положения третьего, четвертого, пятого, шестого, седьмого и восьмого разделов настоящей Конституции могут приниматься Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего числа депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч избирателей». То есть, Жогорку Кенеш не может изменять некоторые нормы Конституции (разделы 3-8) ни по своей инициативе (по инициативе более 60 депутатов), ни по инициативе 300 000 избирателей. Как видим этот запрет установлен не зависимо от того кем инициируется вопрос о внесении изменений в Конституцию: депутатами (61 депутат) или народом (300 000 избирателей). Именно из-за того, что Жогорку Кенеш не вправе принимать изменения в Конституцию до 2020 года в законе «О народной законодательной инициативе в Кыргызской Республике» введено ограничение и на право народной инициативы. По другим разделам Конституции (1 и 2) Жогорку Кенеш может вносить изменения как по своей инициативе, так и по инициативе народа.
Но это не главное. Главное то, что закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» не содержит запрета на принятие поправок в Конституцию самим народом, не содержит запрета на назначение Жогорку Кенешем референдума! Если бы закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» установил мораторий на всю статью 114 Конституции, то и разговора о возможности изменения Конституции не было бы.
Таким образом, закон «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики» дает возможность изменения Конституции путем референдума согласно части 1 статьи 114 Конституции, которая гласит: «1. Закон о внесении изменений в настоящую Конституцию может быть принят референдумом, назначаемым Жогорку Кенешем».
Для этого парламент должен принять закон о назначении референдума с вынесением на него законопроекта о внесении изменений в Конституцию. Назначение референдума может произойти либо по инициативе самих депутатов (не менее двух третей (80 депутатов) от общего числа депутатов согласно абзацу третьему части 3 статьи 114 Конституции) либо по инициативе 300 000 человек (статья 10 конституционного Закона «О референдуме Кыргызской Республики»).
3. Нужно ли заключение Конституционной палаты по проекту закона о поправках в Конституцию? Какова его юридическая сила?
Итак, мы разобрались с вопросом можно менять Конституцию путем референдума или нет. Ответ – можно. Но как быть с конституционным полномочием Конституционной палаты по даче заключения? В самой Конституции мы ответа не найдем. Следовательно, мы должны обратиться к законодательству. Что мы видим? Мы должны обратиться к Регламенту Жогорку Кенеша, поскольку он является единственным законодательным актом, упоминающим заключение Конституционной палаты в качестве обязательного документа в процессе изменений Конституции (даже конституционный Закон «О Конституционной палате» никаких требований об обязательности заключения в ходе решения вопроса об изменении Конституции не содержит). Статья 64 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша» устанавливает, что «проект закона о поправках в Конституцию подлежит направлению в Конституционную палату для дачи заключения. Отрицательное заключение является основанием для отказа в рассмотрении проекта Жогорку Кенешем».
Вроде бы понятно и зубодробительно! Однако надо посмотреть на название этой статьи 64. Оказывается, она называется «Особенности рассмотрения Жогорку Кенешем проектов законов о внесении изменений в Конституцию». То есть, она относится к тем случаям, когда поправки в Конституцию вносятся непосредственно самим Жогорку Кенешем. К случаям внесения поправок народом эта статья не относится.
Об этом говорит и статья 66 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша». Кстати, она называется «Особенности рассмотрения Жогорку Кенешем проектов законов о назначении референдума по внесению изменений в Конституцию». Обратите внимание на часть 2 этой статьи. Она говорит: «2. При обсуждении проекта закона о назначении референдума не допускается внесение изменений в текст проекта закона о внесении изменений в Конституцию». То есть, Жогорку Кенеш не рассматривает проект изменений в Конституцию по существу. Жогорку Кенеш рассматривает по существу лишь законопроект о назначении референдума. И в этом контексте Жогорку Кенеш является лишь «привратником», который уполномочен лишь «открыть» законопроекту о поправках в Конституцию дверь к народу. Таким образом, обвинения депутатов Жогорку Кенеша в том, что они должны были получить заключение Конституционной палаты до вынесения законопроекта на общественное обсуждение, являются необоснованными.
Еще один очень серьезный аргумент в пользу того, что законопроект на этапе 1 (этап «обкатки») не должен направляться в Конституционную палату.
В статье 23 Закона «О Конституционной палате» указаны субъекты, которые обладают правом на обращение в Конституционную палату о даче заключения к проекту закона об изменениях в Конституцию. Это Жогорку Кенеш, фракции Жогорку Кенеша, Президент, Правительство Акыйкатчы (Омбудсмен). Этот перечень субъектов обращения значительно уже, чем по «обычным» делам, здесь нет Генерального прокурора, нет физического или юридического лица, нет органа местного самоуправления, нет Премьер-министра. Если верить юристам клиники «Адилет» о необходимости обратиться в Конституционную палату до общественных слушаний, то возникает вопрос: а кто должен обращаться туда? Жогорку Кенеш? Но мы уже пришли к выводу о том, что на стадии 1 нормотворческого процесса (общественное обсуждение) еще нет официального законопроекта! Фракция, Президент, Правительство, Омбудсмен тоже не могут этого сделать, поскольку законопроект еще не стал официальным документом! Представьте себе лица судей Конституционной палаты, когда они получают бумагу, которая еще не стала официальным документом, а от судей уже требуют вердикта-заключения. Между тем, юристы должны помнить, что в соответствии со статьей 19 Закона «О Конституционной палате» Конституционная палата дает заключение лишь о соответствии:
1. предусмотренному статьей 114 Конституции порядку внесения изменений в нее;
2. фундаментальным правам человека, а также допустимости ограничения этих прав;
3. принципам правового, демократического, светского государства.
Как суд даст заключение о соответствии Конституции процедур внесения в нее изменений, если эти процедуры еще толком не начались?
4. По поводу обвинения депутатов в том, что они не указали в проекте закона о назначении референдума дату проведения этого референдума.
Как уже говорилось выше, вынесенный на общественное обсуждение проект Закона о назначении референдума по поправкам в Конституцию еще не стал официальным проектом, внесенным в порядке реализации права законодательной инициативы. Следовательно, предъявление к нему требований Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша» (указание в проекте закона даты референдума) пока не применимы. Дата референдума это как раз один из вопросов, подлежащих общественному обсуждению. По окончании обсуждения (и по его результатам) депутаты, которые захотят стать официальными инициаторами внесения законопроекта в Жогорку Кенеш, определятся и с датой референдума.
http://mnenie.akipress.org/unews/un_post:7938?from=portal&place=last
