Сотрудничество между фракциями в законотворческой деятельности депутатов VI-созыва
Парламент – это высоко поставленная стратегическая деятельность, в которой одновременно могут преследоваться сразу несколько целей, таких как: лидерство, политическое влияние, взаимоотношения между представителями фракций или оперативная реакция на вызовы в обществе и стране, а также многое другое, что делает иногда сложным отследить и объяснить сотрудничество между фракциями.
Тем не менее, одним из факторов, по которому можно попытаться отследить взаимодействие фракций – это их совместные работы в законодательной деятельности. Зачастую происходит так, что депутаты поддерживают друг друга, поставив свои совместные подписи на законопроекте и не важно – будь это целый новый законопроект или поправка в законе.
На сегодняшний день можно найти не так много исследовательских работ о сотрудничестве в законотворчестве между фракциями Жогорку Кенеша. Исследования, которые могут объяснить, какие факторы могут быть сигналами для их совместной работы в производстве законопроектов, или почему одна фракция вступает в сотрудничество с одной или несколькими фракциями в инициировании проектов законов. И наконец, какие факторы влияют на динамику изменения их взаимодействия в законотворчестве за весь период созыва.
Здесь мы не ставили цель ответить на эти вопросы, а лишь попытались отследить их сотрудничество через количество совместно и самостоятельно инициированных проектов законов на основе данных о зарегистрированных законопроектов на официальном сайте ЖК КР.
Для этого мы проанализировали все 505 законопроектов, инициированные депутатами ЖК в VI-созыве c 28 октября 2015 по 26 июня 2020 гг. Наши эксперты рассмотрели в деталях каждый законопроект и список депутатов, которые принимали участие в его инициировании. Определив весь состав депутатов по фракциям, подписавших 505 законопроектов, мы вычислили сколько законопроектов каждая фракция самостоятельно и совместно с другими фракциями произвели в каждой сессии и за весь VI-созыв. Результаты подсчетов проиллюстрированы ниже в линейных диаграммах.
Мы также представляем вашему вниманию результат статистических работ по взаимодействию в законотворчестве между фракциями за весь период VI-созыва и отдельно по сессиям в круговых диаграммах.
Взаимодействие фракций в 1-сессии
На диаграмме 1 представлены отдельно по каждой фракции количество инициированных законопроектов вместе с другими и единолично в 1-ой сессии VI-созыва.
Диаграмма 1
1-ая колонка в каждой фракции – это количество инициированных проектов закона во взаимодействии с другими.
2-ая колонка – это количество законопроектов, которые инициировались только представителями одной фракции.
В 1-ой сессии мы наблюдаем тенденцию в самостоятельном инициировании законопроектов у фракции «СДПК», которая инициировала больше всех законопроектов (57) в этой сессии. В единоличном инициировании идет преобладание, чем в совместном, 31 против 26, получается 54% единолично и 46% совместно с другими.
Депутаты фракции «Республика-Ата Журт» («РАЖ») в 1 сессии VI-созыва инициировали лишь 18 законопроектов как совместно, так и самостоятельно по 9 законопроектов.
Парламентское меньшинство «Ата-Мекен» инициировало 12 законопроектов, из них 7 (52%) в сотрудничестве и 5 (48%) самостоятельно. В своей законодательной деятельности в 1 сессии она сотрудничала больше с фракциями «Бир Бол» и «СДПК», где их совместное участие прослеживается в 5 проектах закона.
«Кыргызстан» инициировала 7 законопроектов вместе с другими и лишь 1 проект самостоятельно.
Самым наименьшим числом по производительности проектов законов в 1 сессии отличились депутаты фракции ««Бир Бол»», инициируя лишь 4 законопроекта совместно с другими, взаимодействуя больше с представителями фракций «СДПК» и «Өнүгүү-Прогресс» (диаграмма 2).
Диаграмма 2 иллюстрирует сколько законопроектов каждая фракция инициировала с другими в 1 сессии. Мы ее условно назвали «шкалой сотрудничества», которая идет по принципу от большего сотрудничества к меньшему в каждой фракции.
Принцип работы диаграммы следующий:
- взаимосвязь между фракциями показана их цветовыми линиями. Чтобы выделить, необходимо кликнуть на нее. При этом также появится всплывающее окно, где будут указаны фракции-инициаторы и количество инициированных законопроектов.
- Цифры, расположенные ближе к названию фракции – это количество законопроектов, которые эта фракция инициировала с другой, у которой тоже ближе к ней указано количество законопроектов по тому же принципу. Например, на диаграмме видно, что «СДПК» инициировала 86 законопроектов вместе с «Республикой-Ата Журт», а последняя инициировала с первой 51 законопроект.
- Диаграмма показывает количество законопроектов каждой фракции с другими по отдельности, но в сумме они не составляют общее количество инициированных законопроектов этой фракцией за рассматриваемый период. Например, в 1 сессии «СДПК» инициировала 57 законопроектов и, как было отмечено выше, 31 из них совместно с другими фракциями. Таким образом в инициированных «СДПК» 31 законопроектах лежат и 16 совместных проектов закона с «Республикой-Ата Журт», и 15 законопроектов совместно с «Кыргызстан», и 15 совместно с «Өнүгүү-Прогресс», и 13 совместно с «Бир Бол», и наконец, 10 совместных законопроектов с «Ата Мекен». Таким образом, в инициировании одного законопроекта могли участвовать сразу несколько или все фракции.
- Диаграмма также позволяет работать отдельно только по одной фракции, убрав все другие. Для этого необходимо подвести курсор или кликнуть на дугу каждой фракции, расположенной рядом с названием фракции. Повторное нажатие ну дугу, позволяет также исчезнуть всем линиям.
Либо работать только по одной линии-связи, выделив только одну линию сотрудничества. Для этого необходимо кликнуть на выбранную линию-связь, либо кликнуть на другие, чтобы исчезли с экрана.
Диаграмма 2
В первой сессии «СДПК» предлагает больше инициирования «РАЖ». Так например, «СДПК» инициировала с «РАЖ» 16 законопроектов, когда последняя лишь 3 законопроекта предлагает соинициировать «СДПК», разместив последнюю на 2 место в своей шкале сотрудничества.
«СДПК» и «Кыргызстан» тоже обоюдно сотрудничают и обе идут вторыми в шкале сотрудничества у друг друга.
Несмотря на то, что в этой сессии «СДПК» свои предпочтения в сотрудничестве отдает «РАЖ», последняя свои отдает «Өнүгүү-Прогресс», которая в свою очередь отдает Ата-Мекен.
У «Ата Мекен» тоже интересная картина получается. Она предлагает больше сотрудничества фракциям «СДПК» и «Бир Бол», когда обе фракции отдают последнее предпочтение «Ата Мекен», чем другим. С «Кыргызстаном» у «Ата Мекен» – все взаимно, обе фракции расположили друг друга на последние места в своих шкалах сотрудничества. Обе же фракции инициируют одинаковое количество законопроектов в этой сессии по 7, но «Ата Мекен» только один законопроект предлагает «Кыргызстан», когда последняя целых 5 законопроектов.
Примечательно, что «Ата Мекен» в своей шкале сотрудничества больше «СДПК» предлагала взаимодействие, тогда как «СДПК» меньше всех предложила «Ата Мекен» в этой сессии.
Такая же картина у фракций «Кыргызстан» и «Бир Бол». Первая предпочтение в своем сотрудничестве отдает «Бир Бол», которая участвует в 6 проектах закона из 7 ею инициированных.
Однако, «Бир Бол» последним отдает свое предпочтение фракции «Кыргызстан», и лишь в одном проекте в сотрудничестве с фракциями «СДПК», «РАЖ», «Өнүгүү-Прогресс» инициирует законопроект “Об амнистии в связи с 25-летием независимости Кыргызской Республики и с 100-летием национально-освободительного восстания 1916 года”.
«Кыргызстану» свойственно было инициировать в команде с представителями всех фракций. Например, в инициировании 4 законопроектов участвуют представители всех фракций.
Взаимодействие фракций во 2-сессии
Во второй сессии, картина по сотрудничеству немного меняется, где растет тенденция у фракций больше совместной работы с другими в законодательной деятельности.
Диаграмма 3
Таким образом, во 2 сессии фракция «СДПК» вступает больше во взаимодействие с другими чем в предыдущей. Совместные работы возрастают до 72% сравнительно с предыдущей сессией (диаграмма 3).
«СДПК» инициировала 34 законопроекта совместно с фракциями «Республика-Ата-Журт», «Кыргызстан», «Бир Бол», и «Ата-Мекен» , а вот самостоятельно только 13, что составляет лишь 28%.
Позиция «РАЖ» в сотрудничестве не меняется по сравнению с 1 сессией. «РАЖ» продолжает одинаково инициировать законопроектов и совместно, и самостоятельно.
У фракций «Өнүгүү-Прогресс», «Ата Мекен», «Кыргызстан» происходят значительные изменения во 2 сессии. Они больше переходят на совместные инициирования с другими, чем самостоятельно.
Лишь «Бир Бол» в этой сессии увеличивает активность в единоличном сотрудничестве и больше проявляет самостоятельную инициативу – 50%. 5 законопроектов были инициированы с представителями всех фракций кроме «Өнүгүү-Прогресс».
Однако, не все законопроекты были одинаково полезны. Так, фракция «Бир Бол» инициировала проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (в Налоговый кодекс КР и Закон «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию»). По наименованию законопроект был важным и значимым для республики.
Вместе с тем, по сути поправки в закон были направлены лишь на сокращение размеров фондов депутатов с 40,5 тыс. сомов в месяц до 40 тыс. сомов. В результате закон об изменениях был подписан.
На диаграмме 4 представлено отдельное сотрудничество между фракциями по законодательной инициативе во 2 сессии.
Диаграмма 4
Как было выше отмечено, во 2 сессии, в отличие от первой, все фракции больше вступуют в сотрудничество друг с другом, предлагая больше законопроектов. Следовательно, наблюдается больше взаимодействия между фракциями.
У «СДПК» картина в сотрудничестве с другими фракциями не меняется. Она также продолжает активно сотрудничать с «РАЖ», обе фракции стоят друг у друга на первых позициях в этой сессии. Также как и в первой сессии она продолжает активно сотрудничать с «Кыргызстан», и «Ата Мекен» также как и в 1 сессии занимает последнее место в шкале сотрудничества у «СДПК».
У «РАЖ» такая же картина, как и в прошлой сессии, только на этот раз «Өнүгүү-Прогресс» уступает первенство «СДПК» в шкале сотрудничества «РАЖ». С «Ата Мекен» в этой сессии «РАЖ» меньше сотрудничает, чем с другими.
Меняется картина взаимотношений в сотрудничестве законопроектов у «Өнүгүү-Прогресс» и «Ата Мекен». Если в 1 сессии «Өнүгүү-Прогресс» свое предпочтение в инициировании отдавал «Ата Мекен», то уже во 2 сессии больше сотрудничает с фракциями «СДПК», «РАЖ» и «Кыргызстан», участвуя в инициировании 5 законопроектов. «Өнүгүү-Прогресс» предлагает инициировать «Ата Мекен» лишь 3 проекта закона, в 2 законопроектах все фракции участвуют и в 1 законопроекте только вместе с «Кыргызстан».
Меняется также предпочтения во взаимодействии у «Кыргызстан», которая меняет в первую очередь на «РАЖ». Так если в предыдущей сессии она больше сотрудничает с «Бир Бол», то в этой сессии последняя перемещается на последнее место в шкале по сотрудничеству «Кыргызстан».
Во второй сессии только «Бир Бол» не предлагает «Өнүгүү-Прогресс» соинициировать ни один законопроект.
Взаимодействие фракций в 3-4 сессиях
В 3-4 сессиях в сотруднической деятельности фракций в законотворчестве происходят тоже незначительные изменения (диаграмма 5).
Диаграмма 5
«СДПК», как и в первой сессии, предпочитает больше самостоятельную инициативу.
«РАЖ» и «Бир Бол» предпочтения отдают одинаково как к коллегиальной, так и единоличной инициативе законопроектов.
«Өнүгүү-Прогресс» тоже не изменяет своим принципам и инициирует более коллегиально.
Следует отметить, что фракции «Ата-Мекен» и «Кыргызстан» ни один самостоятельный законопроект не инициировали, а лишь только в коллегиальном нормотворчестве совместно с другими фракциями.
Диаграмма 6
Во взаимодействиях между фракциями тоже происходят незначительные изменения (диаграмма 6).
«СДПК» является абсолютным лидером сотрудничества, занимая первое место у всех фракций по шкале сотрудничества. Так например, «Бир Бол» все 2 совместных законопроекта инициирует только с «СДПК» и ни с одной другой.
Происходят изменения также во взаимодействиях «РАЖ» и «Өнүгүү-Прогресс». По шкале сотрудничества «РАЖ», «Өнүгүү-Прогресс» занимает последнее место, что в корне отличается от ситуации в 1 и 2 сессиях. Лишь 2 законопроекта «РАЖ» предлагает «Өнүгүү-Прогресс» соинициировать.
«Кыргызстан», который инициировал все свои проекты совместно с другими, только с «Ата Мекен» не вступает во взаимодействие и лишь один законопроект предлагает соинициировать «Бир Бол».
«Ата Мекен» в этой сессии, инициировал совместно 3 законопроекта, в 2 вступив в сотрудничество с 4 фракциями, кроме «Бир Бол» и один проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты («Об учреждении государственных наград Кыргызской Республики», «О государственных наградах и почетных званиях Кыргызской Республики») как раз только с представителем фракции «Бир Бол», Дж. Бакчиевым.
Взаимодействие фракций в 5 сессии
Во время 5 сессии, 2018 – 2019 гг. количество депутатских законопроектов составило 73 законопроекта. В целом тенденция очевидна – законодательная инициатива депутатов резко сократилась. Однозначно, снижение активности было обусловлено сменой главы государства.
Динамика роста и снижения активности в законодательной деятельности фракций – тоже предсказуемая вещь. Как правило, в каждом созыве Жогорку Кенеша наблюдается своего рода снижение активности к середине, в нашем случае к 3 и 4 сессиям. Сразу после избрания депутаты проявляют повышенную законодательную активность. К середине работы парламента – на третий–четвертый год – законотворческий процесс уже становится ниже , а уже за год до выборов активность снова растет.
Диаграмма 7
5 сессия в вопросе сотрудничества отличилась тем, что фракция «Ата-Мекен» полностью 100% инициирует все 6 законопроектов самостоятельно (диаграмма 9).
Инициированы поправки в Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административной ответственности, Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Налоговый кодекс и другие законопроекты.
Основной причиной самостоятельной активности фракции – это распад коалиции и избрание депутатов Никитенко Н. председателем Комитета по правопорядку и борьбе с преступностью и Токтошева Э. председателем Комитета по бюджету и финансам Жогорку Кенеша в сравнении с деятельностью депутатов фракции «Республика-Ата-Журт» Жеенчороева М. и Таллаева Т. в качестве председателей.
На этот раз «СДПК» также продолжает инициировать больше в своей команде, чем в команде с другими фракциями.
«РАЖ», «Өнүгүү-Прогресс» и «Бир Бол» в этой сессии больше выпускают законопроекты в коллегиальном составе.
Кыргызстан в 5 сессии как и в предыдущей не может похвастаться ни одной самостоятельной работой, все во взаимодейтсвии с другими фракциями инициирует.
Диаграмма 8
В этой сессии в шкале сотрудничества всех фракций (диаграмма 8) «Ата Мекен» стоит на последних позициях, и с «Бир Бол» она в законотворчестве никак не пересекается.
Не смотря на тот факт, что «Ата Мекен» предпочитает работать единолично в 5 сессии, ей поступают предложения
Больше всех «Ата Мекен» поступают предложения от «РАЖ» – 10 законопроектов, 6 от «СДПК» и «Өнүгүү-Прогресс», и 4 от «Кыргызстан». В качестве соинициаторов инициирования проектов закона фракции предлагают во многих случаях депутатам «Ата Мекен»: Никитенко Н.В., Шыкмаматов А.Н., Гайпкулов И.Т., Токтошев Э.Т., Нышанов С.К., Шер-Нияз Садык.
В целом в этой сессии в сотрудничестве , как всегда лидирует «СДПК», с кем больше сотрудничили все другие фракции. Только «Өнүгүү-Прогресс» больше «РАЖ» предолжил соиинциировать на этом этапе взаимодействия как в 1 сессии.
Взаимодействие фракций в 6-7 сессиях
К концу последней сессии VI-созыва картина по совместному и самостоятельному инициированию законопроектов фракциями меняется в отличие от того, что было в самом начале VI-созыва (диаграмма 9).
Диаграмма 9
Здесь мы видим, что все фракции предпочитают больше совместные работы. При этом фракция «Өнүгүү-Прогресс» значительно повышает свою активность, сотрудничая со всеми фракциями, что составило 96% совместной работы из ею инициированных.
Диаграмма 10
В диаграмме 10, «СДПК» и «РАЖ» также продолжают тесно сотрудничать друг c другом, также как и ранее «Өнүгүү-Прогресс» с «РАЖ».
Изменения в шкале сотрудничества происходят у фракции «Ата Мекен», которая предлагает сотрудничество больше «Өнүгүү-Прогресс». Ни в одной прошлой сессии не наблюдается, чтобы «Ата Мекен» предлагала больше соинициировать с «Өнүгүү-Прогресс» чем другим.
«Кыргызстан» не изменил своим принципам инициировать совместно больше и оказался в самом меньшинстве в количестве инициированных законопроктов. При этом она сотрудничала в 2 законопроектах с «Өнүгүү-Прогресс» и «Ата Мекен». Только 1 законопроект фракция “Кыргызстан” инициировала с «СДПК».
Снижение депутатской активности в целом очевидно и по количеству заседаний фракций. Почти все фракции во время сессии 2018 – 2019 годов собирались меньше, чем в 2016 – 2017 годах. Так, фракция «СДПК» заседала в 2018 – 2019 годах на 56,7% меньше, чем в 2016 – 2017 годах. Аналогичная ситуация в «Ата Мекен» – количество заседаний фракции снизилось на 56,5%.
Во фракционных заседаниях «Республика – Ата Журт» своей активности не сбавила, и даже наоборот. Во время последней сессии она заседала на 25% больше, чем в 2016 – 2017 годах.
Итоги взаимодействия всех фракций в инициировании законопроектов за весь VI–созыв
Таким образом, выше мы описали картину предпочтений фракций VI-созыва в самостоятельной и коллегиальной законотворческой деятельности, а также сотрудничества между фракциями и происходящую динамику развития отношений между ними относительно законотворчества в каждой сессии.
Далее подведем итоги их совместной работы и сотрудничеству между фракциями в инициировании законопроектов всего VI-созыва.
Диаграмма 11 иллюстрирует совместную и единоличную инициативу всех фракций за весь VI-созыв.
Диаграмма 11
Как видим на диаграмме 11, за весь период созыва все фракции инициировали во взаимодействии с другими. Конечно, картина предпочтения менялась с каждой сессией в совместной и самостоятельной работе, также как и предпочтения в сотрудничестве у фракций между собой. Происходила некая интересная динамика взаимоотношений в силу возникающих факторов между собой, в обществе и стране в целом.
Лидером по совместным работам по окончательным итогам оказалась фракция “Кыргызстан”, которая инициировала 34 законопроекта в сотрудничестве с другими, что составляет 89%. Лишь в 4 (11%) законопроектах участвовали только сами представители этой фракции.
На 2 месте любителей командных работ с другими фракциями оказалась «Өнүгүү-Прогресс», у которой 82% (61 законопроект) были инициированы во взаимодействии с другими и только 18% (13 законопроектов) были единоличной работой фракции.
В первую тройку любителей совместных работ вошла и «Ата Мекен», у которой насчитывается всего 40 законопроектов. Из которых 63% (25 законопроектов) являются совместной работой с другими и 38% (15 законопроектов) самостоятельной.
Чуть меньше 61% получилось у «Бир Бол», которая начала свой сезон с 100% совместной работой, и у которой в общей копилке 38 законопроектов за весь VI – созыв, где совместно с другими инициировала 23 законопроекта (61%) и 15 (39%) единолично. «Бир Бол» в течение всего сезона наращивал свой потенциал в самостоятельной инициативе. В итоге фракция «Бир Бол» получила неплохие результаты в самостоятельном соинициировании по окончательным итогам.
«РАЖ» в течение всего сезона шла стабильно, в большей части не отходила от своей золотой середины 50:50. В итоге у нее 59% (69 законопроектов) совместной работы и 41% (48 законопроектов) самостоятельной из 117 инициированных за весь VI-созыв.
Интересная картина истории взаимодействия была у «СДПК» с переменными успехами то в сторону совместной работы, то самостоятельной работы за весь созыв. Так например, в 1 сессии «СДПК» больше единолично инициирует законопроекты, во 2 сессии резко поднимает разницу в пользу совместной работы. Затем в 3-4 сессиях с небольшой разницей предпочитает опять единолично выпускать законопроекты, в 5 сессии не меняет ту же позицию, что и в 3-4 сессиях. И наконец, в последней сессии с большой разницей между совместно и самостоятельно отдает предпочтение коллективной работе с другими фракциями.
У «СДПК», которая занимает первое место в общем количестве инициированных проектов закона (всего 198), 58% (115 законопроектов) составляет совместная работа с другими и 42% (83 законопроектов) самостоятельная работа.
Получается, что коллегиальное нормотворчество в большинстве случаев является более успешной, чем единоличная инициатива фракций. Следовательно, даже парламентскому большинству нужна поддержка парламентской оппозиции.
Диаграмма 12
Во всех сессиях мы видели, как видим на диаграмме 12, что за весь VI-созыв «СДПК» и «Республика-Ата Журт» больше всего сотрудничали между собой. По окончательным итогам, «Республика-Ата Журт» («РАЖ») стоит на первом месте у «СДПК», которая инициировала с ним 86 проектов. Также как и «СДПК» стоит у «РАЖ» первой в сотрудничестве, инициировав с ним 51 законопроект.
В диаграмме 12 наблюдаем, что за весь период деятельности VI-созыва все фракции отдавали первенство во взаимодействии «СДПК». Только «Өнүгүү-Прогресс» отходил от общей картины, отдавая это первенство в своей шкале сотрудинчества «РАЖ», сотрудничая с ней в 37 законопроектах из общих 74 ею инициированных законопроектов.
В совместное инициирование фракции меньше всего вступали с фракцинй «Кыргызстан». Так на диаграмме мы видим, что она стоит на последних местах у «РАЖ», «Ата Мекен» и «Бир Бол». Хотя, как выше было отмечено, «Кыргызстан» 89% законопроектов инициировала совместно с другими. С другой стороны, мы видим, что «СДПК» в своей шкале по сотрудничеству после «РАЖ» взаимодействовала с «Кыргызстан» больше, чем другие фракции это делали.
