Ответственность судей: практика реализации в Кыргызской Республике
В любом государстве судебно-дисциплинарная система является одним их необходимых факторов обеспечения независимости судебной власти. Инструмент привлечения судей к дисциплинарной ответственности – обоюдоострый меч, который с одной стороны должен рассматриваться в качестве непреложных гарантий, исключающих возможность произвольного, необоснованного привлечения судей к ответственности и незаконного увольнения, а с другой стороны, как инструмент, позволяющий очистить судебную систему от непригодных вершителей правосудия.
Дисциплинарные взыскания могут и должны применяться, когда судья должен быть наказан или даже уволен в интересах поддержания и защиты высоких принципов правосудия и чистоты судебных органов. Исключительная актуальность данного вопроса предопределена тем, что в Кыргызской Республике инструмент дисциплинарной ответственности судей зачастую служит интересам, никак не связанным с обеспечением верховенства закона, независимости и честности судей.
В практике привлечения судей к дисциплинарной ответственности нередки случаи злоупотреблений, таких как произвольное, незаконное и необоснованное прекращение полномочий судьи. В такой ситуации неоправданное применение дисциплинарных взысканий нивелирует отбор и назначение достойных кандидатов на должность судей, и сводит к нулю гарантии пребывания их в должности.
Судебно-дисциплинарная система должна служить интересам независимости судей. Судьи, действующие на основании закона и своих личных убеждений, должны быть уверены в том, что им не придется опасаться дисциплинарных взысканий. Судьи не должны работать, испытывая страх перед увольнением или беспокоясь о том, чтобы не задеть интересы тех или иных высокопоставленных лиц в результате вынесения независимого, но неугодного этим лицам решения по делу.
По наиболее резонансным, громким делам судьи работают в атмосфере психологического давления и порой открытого притеснения со стороны прокуроров, сотрудников органов национальной безопасности, председателей судов, сотрудников аппарата Президента. Постоянная обеспокоенность возможностью дисциплинарного преследования и увольнения не могут не влиять на качество правосудия.
Следовательно, судьи могут приобрести и сохранить независимость только в условиях такой системы судейской дисциплинарной ответственности, которая является надежной, предсказуемой, справедливой и защищенной от злоупотреблений и произвола. Благодаря обеспечению гарантированных сроков пребывания в должности дисциплинарная система, свободная от злоупотреблений, создает судьям такие условия работы, в которых они могут проявить свой профессионализм и личную независимость.
Именно дисциплинарная система предоставляет – или, по крайней мере, должна предоставлять – защиту от необоснованного прекращения полномочий судей, а также обеспечивать гарантированные сроки пребывания судей в должности, установленные законодательством.
В судебной системе Кыргызской Республики, судьи в соответствии с их конституционно-правовым статусом имеют довольно высокую степень защиты. Однако, гарантии защиты, предоставленные судьям как Конституцией, так и законодательством Кыргызской Республики, нередко оказываются иллюзорными на практике.
По результатам анализа деятельности Дисциплинарной комиссии при Совете судей КР, можно с уверенностью констатировать, что судьи не пользуются институциональной и личной независимостью от политического давления и вмешательства в осуществление правосудия сто стороны других органов власти и должностных лиц.
Основными причины этого явления являются не только пороки судебно-дисциплинарной системы. Зачастую у судей отсутствует должный образ мышления, как коллективного, так и индивидуального, и именно это наиболее глубоко укоренившееся препятствие для создания эффективной и независимой судебной власти. Особенно бросается в глаза отсутствие у судей чувства самостоятельности и осознания себя как носителей власти. Зачастую судьи сами ожидают и выпрашивают указания, желая себя оградить от негативных последствий принятия неугодных кому-либо решений.
Таким образом, новое законодательство, регулирующее основания и порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, должно стать важной гарантией для судей действовать свободно и независимо на протяжении всего срока пребывания в должности. Кроме того, дисциплинарная система должна служить средством очищения судебной системы от негативных явлений и порочащих ее судей, и тем самым укрепить доверие к судебной системе со стороны общества.
Причины отсутствия независимости судей носят системный характер. Помимо доминирующего положения других ветвей власти в дисциплинарном производстве и образу мышления отдельных судей, проблема независимости судей усугубляются фактическим доминированием над судьями председателей судов. По законодательству, председатель суда занимается руководством административным персоналом суда, помощниками, секретарями судей и работой в сфере координации работы судей. На практике председатели продолжают иметь существенную власть над судьями в своих судах.
Они решают вопросы премирования, награждения, неформально согласовывают вопросы ротации и назначения судей. На протяжении многих лет не решается вопрос об автоматизированной системе распределения дел и судебных материалов, вследствие этого председатели судов нередко злоупотребляют данными полномочиями. В распределении дел наблюдается непропорциональность, нередки случаи субъективизма со стороны председателя суда, заинтересованного в исходе того или иного дела. Данная практика создает все условия для злоупотреблений, включая передачу дел на рассмотрение тем судьям, которые наиболее склонны к вынесению «нужного» решения.
В этих же целях председатели Верховного суда и судов второй инстанции могут использовать полномочия распределения судей в судебных коллегиях. Следовательно, система распределения дел и определения состава коллегий организована таким образом, что допускает злоупотребления со стороны председателей судов, которые могут осуществлять неправомерный контроль над судьями.
Последние изменения законодательства о дисциплинарном производстве еще более обостряют проблему независимости судей, увеличивая возможность давления на судей не только со стороны других государственных органов, но и председателя суда. Так, пункт 3 части 1 статьи 12 Закона наделил председателей судов правом обращаться с представлениями на действия и бездействия судьи в Дисциплинарную комиссию. Аналогичные изменения внесены в Закон «О Верховном суде и местных судах».
Так, Председатель Верховного суда вправе обращаться с представлением на действие (бездействие) судьи Верховного суда и местных судов, председатель суда второй инстанции обращается с представлением на действие (бездействие) судей судов второй и первой инстанций; председатель суда первой инстанции на судей первой инстанции. Тем самым, председатели судов отныне могут играть ключевую роль при привлечении судей к дисциплинарной ответственности. Особенно уязвимыми в этой ситуации являются судьи первой инстанции, в отношении которых утраивается риск инициирования дисциплинарного производства. Таким образом, в решении стратегической задачи судебной реформы – достижения независимости судей – сделаны «шаг вперед, и два шага назад».
Кроме того, с очевидностью существуют проблемы качества судебной системы и эффективности отбора судей. Так, в 2015 году к мерам дисциплинарной ответственности были привлечены 7 судей; из них досрочное освобождение от занимаемой должности – 4 судей, выговор – 2 судей, замечание -1 судья. Были отстранены от должности в связи с согласием Совета судей на привлечение к уголовной ответственности – 4 судей. В 2016 году меры дисциплинарного взыскания были применены в отношении 11 судей; из них 7 судей досрочно освобождены от занимаемой должности; в отношении 1 судьи выговор; в отношении 3 судей применено замечание. Отстранены от должности судьи и привлечены к уголовной ответственности – 5 судей.
В среднем в порядке дисциплинарного производства ежегодно увольняются от 4 до 10 судей. Количество уволенных судей необходимо признать существенным для страны, в которой еще не укоренилась культура независимости судей, где судьи считаются слабыми фигурами, подверженными влиянию исполнительной власти, и где судебная власть регулярно обвиняется в коррумпированности, включая «заказные» дела, исход которых заранее предопределен и навязывается судьям. Даже если все судьи, уволенные за последние годы, были отстранены от должности обоснованно, это свидетельствует о большой проблеме качества судебной власти и наводит на мысль о том, что система отбора и назначения судей подвержена серьезным изъянам и требует немедленного реформирования.
Влияние дисциплинарного воздействия выходит далеко за пределы 4-10 ежегодно увольняемых судей. Согласно неофициальным данным, нередко судей вынуждают или они сами предпочитают уйти в отставку под угрозой возбуждения дисциплинарного производства. Среди них есть и случаи добровольного ухода в отставку вследствие совершения дисциплинарного проступка, но желания уйти от ответственности.
В таких ситуациях, со стороны Совета судей налицо неправомерное проявление корпоративной солидарности, желание прикрыть неблаговидное поведение своего коллеги. Отдельные судьи, избежав таким образом дисциплинарной ответственности, вновь подают заявление на участие в конкурсе по отбору судей. Так, в 2015 году по собственному желанию освобождены от занимаемой должности – 10 судей, в 2016 году – 8 судей.
В отдельных случаях увольнение неугодного, непослушного судьи используется как показательный пример, с тем чтобы «побудить других» действовать в соответствии с ожиданиями тех или иных должностных лиц – чаще всего председателей судов или иных органов публичной власти.
Таким образом, как свидетельствует практика привлечения судей к дисциплинарной ответственности, дисциплинарное производств в Кыргызской Республике не оправдывает свое функциональное и институциональное предназначение. Нередки случаи преднамеренного преследования судей, занимающих независимую позицию. Достоверные сведения указывают на сохранение условий, допускающих злоупотребления дисциплинарным производством в узкокорпоративных интересах судейского корпуса. Отсутствует практика единообразного применения дисциплинарных взысканий, что не исключает возможность их произвольного применения и злоупотреблений.
Многие судьи чувствуют на себе постоянное давление в связи с необходимостью соответствовать ожиданиям, несовместимым с независимым осуществлением судейских функций, и остро ощущают постоянную угрозу увольнения в случае, если они не будут им соответствовать.
Изменения законодательства, регулирующего кадровые вопросы в судебной системе за период с октября 2016 года по октябрь 2017 года обусловлены конституционными поправками, внесенными в статью 95 Конституции, устанавливающей основные принципы функционирования судебной системы.
Часть 9 статьи 95 Конституции и статья 2 Закона устанавливают конституционно-правовой статус дисциплинарной комиссии при Совете судей. В соответствии со своим конституционно-правовым статусом Дисциплинарная комиссия входит в структуру Совета судей и, следовательно, является органом судейского самоуправления. При этом довольно сложно назвать его органом судейского самоуправления, так как лишь одна треть его формируется судейским самоуправлением (Президент, Жогорку Кенеш и Совет судей представляют по 3 члена Дисциплинарной комиссии).
Тем самым, в дисциплинарное производство судей, ранее считавшееся сугубо внутренним делом судейского сообщества, допускается вмешательство Президента и законодательного органа. В условиях существующих проблем с обеспечением независимости судей в Кыргызстане, допускаемая для определенных политических сил возможность не только отбирать и назначать “своих” судей, но также решать вопросы кадрового передвижения и дисциплинарной ответственности судей, в том числе отстранения и увольнения с должности, будет способствовать усилению вмешательства в осуществление правосудия и политическому давлению судей со стороны президентской и законодательной власти.
Учитывая тенденцию возрастания «теневого» влияния Президента и его аппарата на все ветви власти, вполне ожидаема полная узурпация Президентом судебной власти. Тем самым, указанный порядок формирования ДК представляет собой серьезную угрозу не только независимости судей, и в конечном итоге, защищаемым ими правам и свободам человека, но и основополагающему принципу демократического государства – разделению и балансу ветвей власти.
Анализ закона в этой области дает основания для вывода о том, что установленный Конституцией и законом порядок формирования ДК противоречит международным стандартам независимости судебной власти.
В соответствии с международными стандартами, «дисциплинарное производство должно осуществляться независимыми органами, в составе которых должны быть широко представлены сами судьи. Производство, направленное на увольнение судей или на наложение на них иного взыскания, должно происходить в суде или в коллегии, в состав которых входят главным образом представители судебной власти, а в случаях, когда правом отстранения от должности или наложения иного взыскания на судей обладает законодательная власть, указанные полномочия должны осуществляться по рекомендации такого суда или коллегии».
В Замечаниях общего порядка к Международному пакту о гражанских и политических правах № 32 Комитета по правам человека ООН от 9-27 июля 2007 года указывается, что необходимо «принимать конкретные меры, гарантирующие независимость судебной системы, обеспечивающие защиту судей от любых форм политического вмешательства в процесс принятия ими решений, с помощью конституционных гарантий или принятия законов, устанавливающих четкие процедуры и объективные критерии приостановления и прекращения полномочий членов судейского корпуса и применяемых по отношению к ним дисциплинарных санкций».
Таким образом, в соответствии с МПГПП, принцип независимости судей распространяется на все аспекты управления карьерой судьи.
Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) и Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) выразили свою обеспокоенность в отношении нового порядка формирования ДК. Так в совместном заключении по проекту закона «О внесении изменений в Конституцию», одобренное Венецианской комиссией на 108 пленарном заседании (Венеция, 14-15 октября 2016 года) указывается, что:
«Новая формулировка части 9 статьи 95 определяет состав дисциплинарной комиссии (а именно, Президент, Жогорку Кенеш и Совет судей назначают по одной трети членов комиссии), а также содержит указание на то, что дисциплинарная комиссия входит в состав Совета судей.
Тем не менее, согласно действующей формулировке части 2 статьи 102, рассмотрение дисциплинарных вопросов исключено из сферы компетенции Совета судей, предположительно, с целью гарантировать, что дисциплинарная комиссия будет иметь полуавтономный статус, и что Совет судей не будет оказывать на нее неоправданного влияния. В то же время предлагаемая редакция предусматривает более значительную роль Президента и Жогорку Кенеша в решении дисциплинарных вопросов в судебной системе.
Это может привести к ситуации, в которой члены комиссии, назначенные Президентом и Жогорку Кенешем, вместе будут составлять большинство, необходимое для решения дисциплинарных вопросов, касающихся судей, что вызывает обеспокоенность в плане независимости судебных органов и принципа разделения властей.
Действительно, следует избегать любого контроля исполнительной власти или иных лиц извне над Советами судей или дисциплинарными органами. Независимость и беспристрастность дисциплинарного органа в значительной мере определяется его составом. В этом смысле, включение в состав представителей гражданского общества и тем самым обеспечение участия общественности в дисциплинарных процедурах отмечалось БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссией как мера, заслуживающая особого одобрения.
Необходимо внести поправки в правила, касающиеся формирования состава дисциплинарной комиссии, чтобы гарантировать, что законодательная и/или исполнительная ветви власти не будут оказывать решающего влияния на работу этого органа, при этом обеспечив адекватное представительство в комиссии гражданского общества/общественности и ее в целом гендерно-сбалансированный состав».
Таким образом, в соответствии с международными стандартами правовой статус органов, в компетенцию которых входят вопросы привлечения судей к дисциплинарной ответственности, порядок их формирования, состав и порядок функционирования имеют особо важное значение в обеспечении независимости и самостоятельности каждого судьи в отдельности и судебной системы в целом. Бесспорно, что судебная власть должна максимальным образом отдалена от других, сугубо политических ветвей власти, такая институциональная гарантия призвана служить интересам обеспечения независимости судей.
В рассматриваемом контексте особое значение приобретает вопрос освобождения судей от должности. И до внесения изменений в Конституцию, Президент и Жогорку Кенеш, как акторы, принимающие окончательное, завершающее процесс освобождения судьи от занимаемой должности, решение, играли ключевую роль в кадровой политике судебной системы. Однако, Совет судей – судебно-дисциплинарный орган состоящий исключительно из судей, самостоятельно осуществлял дисциплинарное производство.
Несомненно, что имело место политическое влияние и вмешательство Президента и депутатов в деятельность Совета судей, однако такие явления носили теневой характер. С внесением существенных изменений в порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, предусматривающих непосредственное членство и участие представителей Президента и Жогорку Кенеша в Дисциплинарной комиссии, при сохранении их прежних полномочий в отношении порядка освобождения судей, усугубляет фактическую сложившуюся ситуацию с подконтрольностью и зависимостью носителей судебной власти.
Как конституционные нормы, так и нормы нового закона, с очевидностью будут способствовать доминированию роли Президента и Жогорку Кенеша и приведут к сосредоточению у них чрезмерных полномочий относительно решения кадровых вопросов в судах, что в свою очередь существенно увеличивает опасность незаконного влияния на правосудие.
В Рекомендациях Комиссии по выработке согласованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики (пункт 3.1.3.), которые согласно Указу Президента от 8 августа 2012 года УП №147 «О мерах по совершенствованию правосудия в Кыргызской Республике» приняты за основу по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики, было предусмотрено создание отдельного от Совета судей независимого органа по дисциплинарным вопросам – дисциплинарных комиссий, которые должны были состоять половины из судей (более половины), не являющихся членами Совета судей, председателями и заместителями председателей судов и из числа представителей гражданского юридического сообщества (менее половины), не являющихся практикующими адвокатами.
Европейская Комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия) и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ) в своем совместном заключение по проекту изменений нормативно-правовой базы в сфере дисциплинарной ответственности судей в Кыргызской Республике принятого Венецианской Комиссией на 99-ой пленарной сессии 13-14 июня 2014 г. одобрительно отнеслась к изменениям, вносимым в конституционный закон «О статусе судей Кыргызской Республики» в части определения состава Дисциплинарной комиссии (четверо судей и четверо представителей гражданского общества).
В Заключении указано: «Такой состав заслуживает одобрения, так как он должен способствовать прозрачности работы комиссии и участию общественности в дисциплинарных разбирательствах, а также предупреждению возникновения судейского корпоративизма. Кроме того, согласно части 3 статьи 29-1 Конституционного закона, в состав Дисциплинарной комиссии не должны входить члены Совета судей, Совета по отбору судей и депутаты Жогорку Кенеша, что является еще одной гарантией независимости и беспристрастности, и представляет собой положительное нововведение».
Часть 3 статьи 14 и статья 15 Закона устанавливают перечень требований к кандидатам в члены Дисциплинарной комиссии. Так, в частности, кандидаты в члены Дисциплинарной комиссии должны быть не моложе 40 лет, иметь высшее юридическое образование, опыт работы по юридической специальности не менее 15 лет и безупречную репутацию. Кандидаты, представленные из судейского сообщества, должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 5 лет.
Закон запрещает включать в состав Дисциплинарной комиссии председателей, заместителей председателей Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда и местных судов, депутатов Жогорку Кенеша, прокуроров, сотрудников правоохранительных органов, адвокатов, членов Совета судей и Совета по отбору судей. Вышеназванные, и другие профессиональные и репутационные требования к членам Дисциплинарной комиссии являются важными условиями, обеспечивающими принципы объективности и беспристрастности в принятии решений данным органом.
Однако, рекомендации Комиссии по выработке согласованных предложений по дальнейшему реформированию судебной системы Кыргызской Республики и одобренные Венецианской Комиссией предложения в части обеспечения представительства гражданского общества в Дисциплинарной комиссии остались не реализованными.
В связи с принятием Закона «О Дисциплинарной комиссии» в ряд законодательных актов Кыргызской Республики, в частности Конституционный Закон «О статусе судей Кыргызской Республики» и Закон «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» были внесены изменения относительно процедуры избрания членов Дисциплинарной комиссии.
Так, статья 6-1 Закона «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» предусматривает, что парламентское большинство и парламентская оппозиция представляют по две кандидатуры в состав Дисциплинарной комиссии при Совете судей. Кандидатуры представляются в профильный комитет Жогорку Кенеша, который вносит на утверждение Жогорку Кенеша. Трое кандидатов, набравшие наибольшее количество голосов, считаются отобранными.
В случае если один или несколько кандидатов, занявшие 1-3 места, и кандидат, занявший 4 место, получат одинаковое количество голосов, то по кандидатурам, получившим одинаковое количество голосов, проводится повторное голосование. Отсюда следует, что законодательные нововведения не содержат норм, предусматривающих обязательное представительство гражданского общества в составе Дисциплинарной комиссии, которое ранее рассматривалось не только как инструмент общественного контроля над исполнительным производством, но и как важная гарантия исключающая возможность политического воздействия и контроля других ветвей власти над деятельностью Дисциплинарной комиссии.
Более того, по смыслу норм Закона, в частности части 2 статьи 7 и части 2 статьи 27, членами Дисциплинарной комиссии могут быть избраны или назначены государственные служащие. Участие государственных служащих в процедуре привлечения судей к дисциплинарной ответственности, является явным нарушением конституционного принципа разделения властей и еще более увеличивает угрозу независимости судебной власти, изначально предрешая возможность вмешательства и давления на процесс принятия решения со стороны представителей других ветвей власти.
Кроме того, используемый в законе термин «государственный служащий» не содержит соответствующей дефиниции в законе «О государственной гражданской службе и муниципальной службе», является размытым и неопределенным, что позволяет номинировать в Совет судей лиц, занимающих государственные политические должности, что еще более увеличивает риски политического воздействия на Дисциплинарную комиссию.
Таким образом, нормативные положения Закона в части порядка формирования Дисциплинарной комиссии не обеспечивают соблюдение принципа независимости судебной власти в целом, и судей в частности, и не могут служить гарантией невмешательства иных государственных органов в процедуры дисциплинарного производства в отношении судей, напротив, они усиливают вероятность произвольного и необоснованного привлечения судей к дисциплинарной ответственности, вплоть до их освобождения от должности и создают риск усугубления существующей неблагоприятной ситуации в судебно-дисциплинарной системе Кыргызской Республики.
Следует отметить, что нормы конституционного Закона Кыргызской Республики “О статусе судей Кыргызской Республики” (статей 5-1, 6, 28), определяющих основания для дисциплинарной ответственности судей в виде досрочного прекращения полномочий судьи изложены в общей форме, носят размытый и неопределенный характер, отсылают для определения конкретного состава дисциплинарного проступка к другим его положениям, а также к Кодексу чести судей, т.е. не дают исчерпывающей характеристики поведения, которое можно было бы считать несовместимыми со званием судьи или не соответствующим его статусу.
Следует особо отметить, что за 2016 год Верховным судом Кыргызской Республики в порядке надзорного производства по уголовным делам отменено 192 (30,2%) судебных актов судов первой инстанции, 241 (41,3%) акт судов апелляционной инстанции, 45 (22%) актов кассационной инстанции; по гражданским делам – 290 (36,8%) судебных актов судов первой инстанции, 161 (33,3%) акт судов апелляционной инстанции, 45 (18,4%) актов кассационной инстанции.
Из этого следует, что неправильное применение судьями норм материального и процессуального права носит массовый и систематический характер. Однако частные определения выносятся только в отношении некоторых из них. Характер анализируемых дисциплинарных дел показывает, что подавляющая их часть напрямую связаны с политическими процессами и событиями. Такие факты свидетельствуют об избирательном подходе Совета судей к дисциплинарным взысканиям, об отсутствии объективности, законности и справедливости в его деятельности.
http://center.kg/article/154
