Проект новой Конституции. Что говорит международный опыт
Переписывание Основного закона в Кыргызстане превратилось в традицию. 11 апреля пройдет очередной референдум. Гражданам предстоит поддержать или отклонить проект новой редакции Конституции. Он, напомним, содержит нормы, направленные на усиление полномочий президента. Депутаты Жогорку Кенеша приняли законопроект о назначении плебисцита. За проголосовали 94 нардепа, против — 6.
За 30 лет поправки в Конституцию через референдум вносились 10 раз.
Предстоящее всенародное голосование станет одиннадцатым по счету. Но справедливости ради отметим, Кыргызская Республика далеко не единственное государство, где любят перекраивать главный документ страны. В XХI веке абсолютно новые конституции приняты в 95 странах.
Не одиноки
Сторонники очередной конституционной реформы заявляют, что менять главный документ государства — это процесс закономерный и естественный. Только в девяти странах из 95 принятие нового Основного закона вызвало сопротивление. В 86 странах граждане, напротив, приветствовали инициируемые изменения. В Конго, Сербии и Черногории конституции с начала 2000-х меняли дважды, Кыргызстане — трижды. Кроме того, государства 785 раз рассматривали поправки к конституциям.
В топ-10 стран, где за последние 20 лет чаще всего менялась Конституция, вошли Мексика, Новая Зеландия, Бразилия, Швейцария, Австрия, Израиль, Чили, Колумбия, Грузия и Индия.
Таким образом, в мире практически не осталось конституций, которые не претерпели бы изменений, особенно в последнее двадцатилетие. Это обусловлено влиянием времени. Аналитики указывают, что любая Конституция отражает установки и интересы предыдущих поколений. Без обновления, по словам конституционалистов, создается ситуация, когда современным обществом «управляют из могилы».
Юрист Медер Алиев считает, что Кыргызстану конституционная реформа необходима. «Как показала объективная практика, эта Конституция, по которой мы жили 10 лет, не отвечает требованиям всех слоев общества. Поэтому я не вижу ничего крамольного в намерении изменить ее», — сказал он.
Противники говорят, что Основной закон не может постоянно редактироваться. За 30 лет это десятая попытка переписать его. Но при этом забывают об опыте других стран.
Медер Алиев
По словам эксперта, в Швейцарии к примеру, Конституция, принятая в 1999 году, менялась 19 раз, в Грузии — 32 раза.
Конституция — это не священное писание, которое мы не можем переделать. Если Конституция несовершенна, то ее нужно корректировать.
Другое дело — какие цели преследуют инициаторы перекройки Основного закона. В развитых странах обновляют конституции, чтобы соответствовать современным запросам общества и расширять права человека (в том числе для того, чтобы закрепить права ЛГБТ и свободу гендерного самоопределения). А также устанавливать гарантии реализации различных социальных прав, укреплять национальное единство и идентичность, защищать суверенитет и интересы граждан, развивать регионы и расширять возможности участия в принятии решений.
В Кыргызстане каждое редактирование Конституции, начиная с 1995 года, направлено на усиление правящей группировки. Основной закон 2010 года, устанавливающий парламентскую форму правления, не стал исключением. Сокращение полномочий главы государства носило, скорее, номинальный характер. По факту же все ключевые решения принимал президент. У него в непосредственном подчинении находились силовики, и он формировал внутреннюю и внешнюю политику.
«Соответственно, говорить о том, что мы жили в парламентской стране, не приходится. Ответила ли ныне действующая система нормам и требованиям общества? Нет. Были ли избраны самые достойные в парламент? Тоже нет. Партийную систему разрушили, а сам высший законодательный орган страны превратили в бизнес-клуб», — говорит Медер Алиев.
Утверждения о том, что мы отрекаемся от парламентаризма и демократии, несостоятельны. У нас парламентаризма никогда не было. Была сильная вертикаль президентской власти, а Жогорку Кенеш исполнял функции нотариуса.
Медер Алиев
Между тем в Кыргызстане предлагаемые изменения вызвали резкую критику со стороны как экспертов и юристов, так и правозащитников. Аналитики считают, что новая Конституция приведет к диктатуре. А представители международной правозащитной организации Human Rights Watch заявили — внесенный в парламент 9 февраля 2021 года проект подрывает нормы о правах человека и ослабляет баланс сдержек и противовесов, необходимый для предотвращения злоупотребления властью. Они призвали отозвать проблемный документ.
А как у них?
Но депутаты, похоже, как и президентский аппарат, увещеваниям экспертного сообщества не вняли. Разработанный конституционным совещанием проект будет выставлен на референдум.
Форма редактирования через плебисцит применима для так называемых жестких конституций. Это для изменения гибких конституций достаточно решения парламента или другого законодательного органа. К примеру, Основной закон Германии может быть изменен квалифицированным большинством (2/3 каждой палаты бундестага).
Жесткие конституции — это те, для поправок которых кроме решения парламента нужны дополнительные процедуры. К примеру, референдум, решение Конституционного суда или согласие регионов страны.
Классический пример — Конституция США. Изначальный текст Основного закона там неприкосновенен. Все изменения вносятся только с помощью поправок. Чтобы поправка вступила в силу, необходимо одобрение 2/3 каждой палаты Конгресса, а также 3/4 американских штатов. С 1787 года в американский Основной закон были внесены всего 27 поправок, притом что Конгресс одобрил более 200.
Главный способ изменения американского Основного закона — это решение Верховного суда.
В Кыргызстане же, согласно внесенным в 2016 году поправкам, Конституционная палата может давать свое заключение только по отдельным статьям, а не по целому проекту.
Однако политолог Шерадил Бактыгулов считает, что в данном конкретном случае комментарий судей КП необходим, поскольку речь идет о совершенно новом документе. Он напомнил — в действующую Конституцию вносится 81 поправка.
С ним согласны и другие аналитики. Они даже обратились к Евросоюзу и Венецианской комиссии с просьбой повлиять на власти КР, чтобы последние отправили противоречивый проект на экспертизу и не ставили национальное право выше международного.
Есть страны, где международные договоры превалируют над национальным правом, и даже над самой Конституцией. Это Нидерланды, Австрия, Аргентина, Бразилия, Мексика.
Есть государства, где международные договоры выше национального права, но не Основного закона. Классические примеры — Франция и Россия.
В Германии, Великобритании, США, Австралии международный договор приравнивается к внутреннему закону и обладает приоритетом только в отношении предшествующих законов. Но может быть отменен последующим законом.
Конституция же обладает безусловным, не подлежащим сомнению приоритетом.
Но в Кыргызстане — что первично, а что вторично — давно превратилось в предмет политических манипуляций. На референдуме 2016 года была принята поправка к Конституции, согласно которой национальное законодательство объявлялось главенствующим перед международным правом. В новом проекте это положение прописано таким образом, что позволяет в определенных случаях ставить внутренние законы, включая Основной, выше международных норм.
А то, как наши политики вольно обращаются с законами и Конституцией, лишний раз доказывает: в Кыргызстане не привыкли учитывать ни мировой опыт, ни собственные промахи.
