Конституция и Президент
Конституционный механизм функционирования государственной власти, заложенный в 2010 году с очевидностью предполагал усиление парламента и рассматривался как фактор, обеспечивающий переход от президентской к парламентской форме правления. В ходе конституционной реформы были исключены более 20 полномочий Президента, Президент потерял право определять основные направления внутренней и внешней политики, большую часть полномочий, позволявших ему доминировать в сфере исполнительной власти и национальной безопасности, право законодательной инициативы, полномочия по формированию, реорганизации и упразднении государственных органов и т.п. В связи с этим, Закон «О внесении изменений в Конституцию» содержал требование приведения законодательства в соответствии с Конституцией, в том числе и норм законов, определяющих полномочия Президента. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что несмотря на проделанную работу в этом направлении, сохраняют свою юридическую силу нормы, принятые в соответствии с предыдущими Конституциями, а во вновь принятых законах наблюдается неправомерная, опасная тенденция наделения Президента полномочиями, не свойственными его конституционному статусу. При этом Жогорку Кенеш сознательно сокращает объем не только своей компетенции, но и Правительства.
Закон о национальной безопасности
Базовым законом, регулирующим сферу национальной безопасности является Закон «О Национальной безопасности». Большая часть изменений были внесены после принятия Конституции 2010 года Законом «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О национальной безопасности» от 25 ноября 2011 года. Законопроект был инициирован Правительством в целях приведения закона в соответствие с действующей Конституцией.
В действующей редакции данного Закона статья 10 устанавливает, что Президент утверждает Концепцию национальной безопасности, утверждает краткосрочные и долгосрочные программы обеспечения национальной безопасности, контролирует их реализацию.
Президент не может и не должен утверждать Концепцию национальной безопасности и иные краткосрочные и долгосрочные программы обеспечения национальной безопасности. Такие законодательные полномочия вытекали ранее из единоличного права Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства.
Действующая Конституция не содержит конкретной формулировки о том, кто должен определять основные направления государственной политики, так как логика парламентаризма предполагает, что стратегические программы развития государства должны утверждаться и контролироваться парламентом, разрабатываться и реализовываться подотчетным ему Правительством. Соответствующее регулирование содержится в части 3 статьи 74 и в части 1 статьи 88 Конституции.
Закон о Совете безопасности
В соответствии с конституционными поправками 2016 года, Совет безопасности входит в структуру института Президента. Такое положение создает неопределенность, двойственность места и роли Президента в системе обеспечения национальной безопасности. Не имея прямых полномочий в этой сфере, Президент косвенно, через Совет безопасности имеет практически неограниченные полномочия, что противоречит конституционному предназначению Президента в государственном механизме, усиливает позиции главы государства и ослабляет парламент и Правительство. Следовательно, в последующих конституционных реформах данному вопросу должно быть уделено особое внимание.
Анализ положений нового Закона «О Совете безопасности» от 17 июня 2017 года показывает, что нынешний Совет безопасности занимает главенствующее место в иерархии государственных органов, занимающихся вопросами национальной безопасности. Такого усиления роли и значения Совета безопасности не было на протяжении всего периода существования этого органа. Так, Совет безопасности вырабатывает решения по вопросам внешней и внутренней политики, направленные на защиту конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности, осуществляет проведение единой государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией, осуществляет инспектирование правоохранительных органов. Из совещательного по своей сути органа, призванного координировать проведение единой политики в сфере национальной безопасности, Совет безопасности превратился в важный распорядительно-контролирующий орган. Можно с уверенностью констатировать, что Совет безопасности есть ни что иное, как надконституционный орган, суперструктура, превосходящая по реальному влиянию в вопросах национальной безопасности и Жогорку Кенеш и Правительство. По существу Совет безопасности фактически может вмешиваться, влиять и контролировать деятельность исполнительной власти в сфере национальной безопасности. Причем такое вмешательство носит лишь односторонний характер, поскольку в законе не прописана ответственность самого Совета безопасности за навязанное органу исполнительной власти решение, реализация которого может повлечь создание угрозы либо опасности для национальной безопасности, либо вообще нанести ей вред.
Не входящий ни в одну из ветвей власти, не подконтрольный ни одному органу, принимающий решения в полусекретных условиях, Совет безопасности может играть противоречивую роль в различных политических условиях. Следовательно к расширению его компетенции необходимо относиться очень взвешенно и осторожно.
Следует также пересмотреть такие полномочия Совета безопасности как заслушивание отчетов по вопросам обеспечения национальной безопасности руководителей государственных и правоохранительных органов. Заслушивание отчетов руководителей государственных структур, входящих в систему исполнительной власти является формой парламентского контроля. Также необходимо исключить из состава Совета безопасности руководителя аппарата Президента. Включение в данный орган лица, не являющегося самостоятельной политической фигурой, находящегося в прямом подчинении Президенту направлено на усиление позиций Президента при принятии решений в данном органе.
Жогорку Кенеш допуская такое правовое регулирование статуса, состава и деятельности Совета безопасности создал благоприятные условия для опасной концентрации власти в руках Президента, «вымыванию» полномочий других органов в пользу Президента, совмещающего должность Председателя Совета безопасности.
Президент и органы национальной безопасности
С принятием Конституции 2010 года, в Закон «Об органах национальной безопасности» неоднократно вносились изменения, в том числе и в целях приведения его в соответствие с Конституцией в части исключения некоторых полномочий Президента. Вместе с тем, изменения не коснулись статьи 27 Закона, устанавливающей, что контроль за деятельностью органов национальной безопасности осуществляется в установленном порядке Президентом, Жогорку Кенешем и Правительством. Очевидно, что механизм взаимодействия высших органов государственной власти властей в сфере контроля за спецслужбами, на законодательном уровне не отработан в должной мере. Размытость и отсутствие ясных формулировок закона в сфере контрольных функций создают определенные трудности в определении полномочий и круга ответственности различных властных органов и должностных лиц.
Принципиально важное место в механизме контроля за деятельностью спецслужб должен занимать парламентский контроль. Следует отметить, что пока в Кыргызской Республике еще далеко не полностью реализуются возможности, заложенные в Конституции для развития парламентского контроля в данной сфере.
В рассматриваемом выше аспекте необходимо привести в соответствие с Конституцией и нормы Закона «О противодействии терроризму». Так, статья 5 Закона, определяя компетенцию и основные задачи уполномоченного государственного органа, устанавливает, что орган национальной безопасности по поручению Президента разрабатывает основы государственной политики в области противодействия терроризму и рекомендации, направленные на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению терроризма и осуществлению террористической деятельности; разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента и Правительства предложения о совершенствовании законодательства в области противодействия терроризму.
Между тем, орган национальной безопасности является органом исполнительной власти и входит в структуру Правительства, руководитель органа входит в состав Правительства. Следовательно, дача поручений, указанных в законе должна относиться к компетенции Премьер-министра. Нет необходимости органу национальной безопасности вносить на рассмотрение Президента предложений о совершенствовании законодательства. Согласно Конституции, Президент не является субъектом законодательной инициативы. В сфере противодействия терроризму роль Президента должна носить исключительно координирующий характер в качестве главы Председателя Совета безопасности.
Статья 6 Закона определяет, что компетенция иных государственных органов, задействованных в осуществлении мероприятий по противодействию терроризму, определяется Президентом или Правительством. Нормы, определяющие объем компетенции тех или иных государственных органов и должностных лиц должны быть определенными, исчерпывающими и не допускать двойного толкования. Законодателю следует разграничить полномочия Президента и Правительства. Президент вправе определять компетенцию только тех органов, которые находятся в его подчинении как Главнокомандующего вооруженных сил.
В явном несоответствие с конституционными нормами находятся и положения статья 15 Закона, устанавливающей, что в целях защиты объектов возможных террористических посягательств (антитеррористической защиты объектов) реализуется общегосударственная система мер, утверждаемая Президентом. Статья 88 Конституции устанавливает, что именно Правительство обеспечивает реализацию мер по укрпелению национальной безопасности и правопорядка. Следовательно, утверждение Президентом общегосударственной системы мер и последующая их реализация Правительством и структурами исполнительной власти создает недопустимую вертикаль между Президентом и Правительством.
Статья 53 Закона определяющая, что контроль за осуществлением противодействия терроризму осуществляют Президент, Жогорку Кенеш и Правительство требует детальной регламентации и разграничения контрольных функций. При этом, контрольные функции Президента должны быть опосредованы исключительно его статусом Главнокомандующего Вооруженными силами и строго в рамках соответствующих полномочий.
http://precedentinfo.kg/2018/07/06/konstitutsiya-i-prezident/
