Анализ законодательной деятельности Жогорку Кенеша VI-созыва
Несмотря на множественность функций Жогорку Кенеша основной всегда оставалась законодательная деятельность. И связано это прежде всего с правовой системой, которая была избрана в самом начале построения государственности. Романо-германская правовая система предполагает письменное изложение норм, отвергая применение прецедентов и допуская применение аналогии при наличии пробелов в “писанном” праве. Любые изменения в жизни общества, возникновение новых общественных отношений в связи с техническим прогрессом все это должно получить регулирование в новых нормах или законах.
Субъектами инициирования законопроектов, помимо членов парламента, являются народ (10000 избирателей), либо Правительство Кыргызской Республики, которые являются основным “поставщиком” законопроектов в Жогорку Кенеш.
За период деятельности парламента VI-созыва с 28 октября 2015 года по 24 июнь 2020 года, было инициировано в целом 1232 законопроекта, из которых подписаны Президентом Кыргызской Республики в качестве законов – 697. Доля подписанных законов почти в 2 раза меньше и это объясняется затяжным процессом рассмотрения законопроектов. Так, на рассмотрение одного законопроекта парламент формально должен потратить 3 месяца своей деятельности, согласно требованию Регламента о рассмотрении законопроекта, на который требуется целый месяц для каждого чтения.
Диаграмма 1.
Что же затягивает ход процедуры инициирования законопроектов?
Прежде всего, это необходимость наличия заключения Правительства по вопросам финансирования. Рассмотрение многих депутатских законопроектов затягивается именно по этой причине. Хотя в Регламенте Правительства (п.130) на подготовку заключения основным исполнителем отводится 20 дней, очень часты случаи нарушения сроков, в связи с чем и откладывается дальнейшее продвижение депутатских законопроектов.
Также часты случаи объединения альтернативных, т.е. схожих между собой законопроектов, иногда депутатских с правительственными, когда согласование позиций также требует временных затрат. Нередки случаи создания рабочих групп, когда требуется сгруппировать в одном проекте несколько разных проектов.
Естественно фактор качества разработанных законопроектов также имеет решающее значение. Если проанализировать правительственные законопроекты, то начиная от планирования и заканчивая инструментами продвижения, продуманы все механизмы для скорейшего прохождения законопроекта через парламент. Возможно поэтому доля инициированных Правительством законопроектов в общем количестве подписанных законов более чем в два раза превышает число депутатских и их соотношение составляет 487 на 210.
Диаграмма 2.
Исторически сложилось, что в конце VI-го созыва руководством парламента была заложена тенденция сдерживания депутатских инициатив. Однако, значительного спада депутатских инициатив не удалось добиться, поскольку представители народа видят одним из индикаторов своей успешной депутатской деятельности – количество инициированных ими проектов законов и постановлений. Оптимальное соотношение инициирования законопроектов между депутатами (28 %) и Правительством (72%) было достигнуто в сессионный период 2017-18гг., в остальное время депутаты незначительно отставали от Правительства в этом вопросе. Но тот факт, что «пальма первенства» по количеству инициирования остается за Правительством говорит о положительном опыте по сдерживанию депутатских инициатив. Ведь не все депутаты обладают профессиональными знаниями в сферах, касающихся рассматриваемых парламентом вопросов. Зачастую парламентарии в ходе 2 чтения могут, как испортить хороший правительственный законопроект, так и улучшить его внесением своих предложений. Эффективным механизмом для сдерживания депутатских инициатив является право депутата вносить законодательное предложение в Правительство. Т.е. депутату достаточно лишь направить концепцию, идею будущего законопроекта, а в Правительстве отрабатывают этот вопрос и, либо вносят проект закона, либо дают обоснованный ответ, почему реализация законодательного предложения невозможна.
Законодательство Кыргызстана не содержит каких-либо механизмов-сдержек по инициированию законопроектов, какие имеются в других странах. Например, в парламентской Германии законопроект может инициировать только группа депутатов, составляющая не менее 5% от общей численности депутатов Бундестага, т.е. в настоящее время это 35 депутатов; во Франции – 60 депутатов Национального собрания или 60 сенаторов; в Латвии – группа депутатов из не менее 5 человек; в Китае – 1/5 часть депутатов Всекитайского собрания народных представителей для инициирования поправок в конституцию страны и 30 – для инициирования просто законов; в Японии – не менее 20 депутатов Палаты представителей и не менее 10 членов Палаты советников, в Венесуэле – не менее 3 депутатов Национальной ассамблеи либо целая фракция.
Однако активность депутатов в части инициирования законопроектов не означает эффективную деятельность народных представителей. Так, если сравнить количество инициированных депутатами проектов и подписанных законов, то процент вторых значительно ниже первых. Как указано выше, уровень результативности инициатив Правительства в среднем составляет 67 %, у депутатских инициатив – 42%.
Казалось бы, продвижение депутатских инициатив в парламенте должно быть более легким и эффективным? Почему правительственные законопроекты в большинстве своем принимаются в качестве законов? Потому что исполнительные органы знают проблемы законодательства «изнутри», т.к. являются непосредственными исполнителями и сами сталкиваются с коллизиями и ошибками, мешающими исполнять закон. Кроме этого, стадия предварительного прохождения законопроекта от органа-разработчика до аппарата Правительства более сложная по сравнению с процессом, с которым сталкивается депутатская инициатива. Здесь и обязательная дача заключения ключевыми министерствами: экономики, финансов, юстицией и иностранных дел, составление матриц разногласий, устранение несогласованностей и т.д. Депутатская же инициатива подвергается анализу регулятивного воздействия – АРВ (если проект касается бизнес-среды) и общественное обсуждение путем размещения его на сайте парламента.
Поэтому в законодательной деятельности депутатов часты случаи внесения схожих редакционных правок несколькими законами в один закон. Например, в Закон «О государственном протоколе» внесены изменения двумя законами с разницей в 2 дня – 22 марта и 24 марта 2016 года. Первая поправка поставила после экс-президентов начальника генерального штаба вооруженных сил КР и предоставила 21-ую позицию председателю Государственного комитета по делам обороны на котором уже находился председатель ГКНБ. А вторая поправка поставила Председателя Конституционной палаты Верховного суда сразу после его коллеги, председателя Верховного суда. Данные поправки показывают, что такого рода проекты, как правило, готовятся самими заинтересованными ведомствами, в данном случае Государственным комитетом по делам обороны и Конституционной палатой Верховного суда и инициируются через депутатов, чтобы ускорить процесс его внесения и рассмотрения в парламенте. Ведь если бы эти два ведомства обратились в Правительство для внесения необходимых поправок, то оно было бы объединено в один проект. А здесь получается и ведомства в выигрыше от скорого разрешения вопроса и депутаты, пополнившие свои копилки инициированных законопроектов и повысившие индикатор успешности своей законодательной деятельности.
Исходя из вышеизложенного, количество инициированных законопроектов не должно являться индикатором профессионализма депутатов. Факт существования скрытого «коридора поставок» законопроектов заинтересованными государственными органами во избежание более длительной процедуры подготовки и внесения своих проектов через Правительство известен давно. Чтобы народные представители не являлись орудиями продвижения интересов недобросовестных групп или органов, считаем целесообразным принятие парламентом закона, регулирующего лоббисткую деятельность.
Эффективность законотворческой работы Правительства также подвергается сомнению, если учесть тот факт, что почти половину доли подписанных законов составляют законы о ратификации или денонсации международных договоров. Так Правительством на рассмотрение парламента за весь созыв внесены 231 международный документ: соглашения, договоры, протоколы, письма-ноты и др., которые до прихода в парламент проходят длительный процесс проведения переговоров, согласования с профильным комитетом парламента, предварительной подготовки соглашений к подписанию и последующей его ратификации либо денонсации. При этом от подписания соглашения и до ее ратификации в парламенте, как правило, проходит не менее чем полгода. Есть соглашения, которые были ратифицированы спустя 10 лет с даты его подписания. Например, Закон КР «О защите участников уголовного судопроизводства» был принят в 2006 году. В этом же году в Минске было подписано Соглашение о защите участников уголовного судопроизводства между странами-участниками СНГ. Однако, Правительство внесло его на рассмотрение парламента только в 2015-м году и соглашение ратифицировано за полгода до своего десятилетия.
Диаграмма 3.
В соответствии с Конституцией (ч.6 ст.97) у парламентариев есть право направлять не вступившие в силу международные соглашения, участницей которых является Кыргызстан, в Конституционную палату Верховного Суда для дачи заключения о его конституционности. Однако за последние два созыва не было зарегистрировано ни одного случая такого обращения со стороны парламента в указанный суд, а значит, парламентарии ни разу не усомнились в конституционности подлежащих ратификации международных договоров.
Общую картину движения законопроектов в парламенте можно увидеть из календарных планов Жогорку Кенеша на каждый месяц. Так, к началу второй сессии в корзине законопроектов Жогорку Кенеша было 172 проекта, подлежащих рассмотрению: 41 правительственный законопроект вновь инициированных, из них 9 о ратификации соглашений, и 34 депутатских. Остальные законопроекты прошли первое и второе чтения.
В сравнении, в первую сессию без продвижения после регистрации остались 22 законопроекта: 5 – правительственных и 17 депутатских; 7 рассмотрены на комитетах и сняты с рассмотрения Жогорку Кенеша. Зачастую такое «зависание» законопроектов было связано с инициированием новых кодексов по уголовной, уголовно-процессуальной, гражданской, гражданско-процессуальной и административной сферам. Эти законопроекты подлежали отзывам со стороны инициаторов, либо отклонению со стороны Жогорку Кенеша. Однако изучение ежемесячных календарных планов показало, что многие законопроекты, как правительственные, так и депутатские, остаются подолгу в корзине законопроектов.
Сравнение трех показателей – количество инициированных законопроектов, число принятых парламентом законов и сумма законов, возвращенных с вето Президента, дает нам полную картину об успешности законодательных инициатив. Если сравнить, опять же депутатские законопроекты и правительственные, то последние реже возвращаются в парламент с возражениями главы государства. Возвращенные же правительственные законы в большей части принимаются в согласованном варианте. К примеру, в начале второй сессии на рассмотрении Жогорку Кенеша находились 3 закона, возвращенные с возражениями. Все 3 закона были результатом депутатских инициатив, один даже был инициирован еще депутатами предыдущего созыва. В последующем, в результате их рассмотрения в парламенте два закона были отклонены, так как Жогорку Кенеш согласился с доводами главы государства об их нецелесообразности, а один закон «О ледниках» до настоящего времени находится на рассмотрении парламента и ждет выработки согласованного варианта.
В связи с указанным примером следует остановиться на процедурах перехода законопроектов из одного созыва в другой. Согласно Регламенту Жогорку Кенеша, законопроекты, прошедшие первое чтение, продолжают свой путь рассмотрения в парламенте нового созыва, в том числе и законы, возвращенные с вето. Законопроекты, не прошедшие первое чтение, но зарегистрированные как «внесенные» в парламент утрачивают свой статус депутатской инициативы, поскольку нет инициаторов законопроекта и, при заинтересованности депутатов нового созыва, могут быть заново инициированы, уже как инициатива депутатов нового созыва. Не спасет такой законопроект и тот факт, что его инициатор из предыдущего созыва станет депутатом нового созыва. Даже в этом случае законопроект подлежит новому инициированию и прохождению заново предварительных процедур (общественное обсуждение и др.). Исключение из этой группы составляет законопроект, инициированный народом, 10000 избирателями. Даже если такой законопроект не прошел первое чтение, он подлежит дальнейшему рассмотрению парламентом нового созыва. Сама по себе реализация народной инициативы является трудоемким и времязатратным процессом, в связи с чем, таким законопроектам было сделано исключение. Правительственные законопроекты не прошедшие первое чтение и не поддержанные им для дальнейшего рассмотрения считаются отозванными.
К началу сессии в сентябре 2017 года на рассмотрение парламента поступили 5 возвращенных Президентом законов. Из них 2 являлись правительственными и 3 депутатскими. В последующем были созданы согласительные группы из представителей Президента и Жогорку Кенеша, которые выработали согласованный вариант, впоследствии рассмотренный парламентом и подписанный главой государства. Данный процесс рассмотрения возражений Президента занимает немало сил и времени. Так на выработку согласованного варианта было затрачено более 1-2 года. К примеру, закон о внесении изменений, касающихся трансформации земель, узаконивший земельные участки, захваченные и застроенные гражданами до 2009 года был принят 29 июня 2017 года. К сентябрю 2017 года был возращен с вето Президента и началась работа по выработке согласованного варианта, который был рассмотрен парламентом и подписан Президентом 2 августа 2018 года. Такому довольно оперативному рассмотрению вето Президента способствовали частые митинги граждан, чьи земли подпадали под действие вышеуказанного закона. Об этом говорят сроки рассмотрения других возражений. Так, например, выработка согласованного варианта по закону, принятому 29 декабря 2017 года и возвращенного Президентом 10 февраля 2017 года, заняла 2 года 6 месяцев. Согласованный вариант был подписан Президентом 8 августа 2019 года.
К сентябрю 2018 года на рассмотрении парламента находились 9 возражений, из которых 2 правительственных и 7 депутатских. Исходя из этого, можно заключить, что большинство возвращаемых Президентом законов являлись депутатскими инициативами.
Анализ депутатских инициатив в разрезе фракций показывает, что активная законодательная инициатива в первый год созыва была связана с попытками реализовать обещания, данные в предвыборную кампанию партий.
В целом со стороны депутатов СДПК за весь созыв было инициировано 198 проектов законов, что почти в 2 раза больше по сравнению с «Республикой-Ата Журт», в 3 раза больше инициатив «Өнүгүү-Прогресс» и в 5 раз больше инициатив фракций «Кыргызстан», «Ата Мекен» и «Бир-бол».
Диаграмма 4.
Основной причиной высокой законодательной активности членов фракции СДПК видится, прежде всего, в ее количественном превосходстве (38 депутатов) и поддержке со стороны Президента, также являвшегося представителем одноименной партии.
Кроме того, сказался качественный состав фракции, состоящий из экс-руководителей государственных органов, представителей научных кругов, бизнес-среды и СМИ. Однако, данные о принятых и ставших законами инициатив показывают, что почти половина депутатских проектов СДПК не были поддержаны. Парламентом были отклонены 11 проектов, т.е. это означает, что в целом из 198 законопроектов только 92 дошли до рассмотрения палаты. Остальные же 109 затерялись в корзине законопроектов на разных стадиях или даже остались на стадии регистрации.
Ниже представленная диаграмма 5 законодательной деятельности фракций Жогорку Кенеша VI-созыва за весь период деятельности. В диаграмме иллюстрирована законодательная деятельность по кварталам начиная с 28 октября 2015 года по июнь 2020 года и распределена по фракциям.
Для того, чтобы просмотреть количество проектов законов, инициированных каждой фракцией в определенный квартал, достаточно навести курсор на верхние показатели – «месяцы» или «квартал». Диаграмма позволяет проследить динамику каждой фракции в отдельности или одновременно всех и для этого необходимо кликнуть на линию или линии фракций.
Кроме того, диаграмма позволяет просмотреть первенство фракций в инициативе законотворчества в определенный квартал. Для этого необходимо кликнуть на кнопку «место».
Диаграмма 5.
Пик высокой законодательной активности депутатов СДПК приходится на весну 2016 года (диаграмма 5), когда было инициировано 32 проекта после 5 месяцев работы в парламенте.
В диаграмме 6 представлена законодательная инициатива фракции СДПК, а также сравнительный анализ подписанных законопроектов с разбивкой по сессиям. Следует отметить, пик законодательной инициативы фракции СДПК был с января по июнь 2016 года. К декабрю 2016 активность СДПК была снижена и из 27 законопроектов были подписаны лишь 11 законопроектов, что составляет на 72% ниже чем в первой сессии.
Диаграмма 6.
В диаграмме 7 представлена законодательная инициатива фракции «Республика-Ата-Журт». В целом фракция «Республика-Ата-Журт» в апреле 2016 года инициировала 12 законопроектов, что на 20 законопроектов меньше, чем фракция СДПК. Фракция была инициатором отказа от привилегий (отказ от 120 помощников, 120 водителей и авто). Проекты о создании Государственной ипотечной компании.
В целом по законодательной активности фракция «Республика-Ата-Журт» занимает второе место после СДПК. Пик законотворчества был во 2 сессии, где были инициированы 31 законопроект и из них подписаны 14. К 3 и 4 сессии законодательная активность была снижена и всего инициировали 14 законопроектов, из них подписаны 6.
Диаграмма 7.
Законодательная активность депутатов фракции «Ата Мекен» пришлась на июнь 2016 года (диаграмма 8), составив 7 законопроектов, а в последующем было инициировано не больше 4 законопроектов. Всего за отчетный период было инициировано лишь 40 законопроектов (диаграмма 8). Основная причина такой высокой законодательной инициативы в 2016 году по сравнению с последующими годами связана с активной работой депутатов Саляновой А. и лидера фракции Текебаева О.
Диаграмма 8.
Вместе с тем, не все законопроекты фракции «Ата Мекен» были поддержаны коллегами по цеху. К примеру, законопроект о запрете на заключение браков с несовершеннолетними, инициированный депутатом А. Саляновой, вызвал много разногласий, как среди общественных, религиозных деятелей, правозащитников, так и среди самих депутатов. В конце мая большинство парламентариев отклонили данный законопроект, посчитав его «недоработанным». Однако, после бурной реакции общественности через две недели парламентарии вынуждены были снова рассмотреть его, объяснив свое первое решение тем, что вместо некоторых депутатов проголосовали их коллеги. В результате за принятие законопроекта в первом чтении 69 парламентариев проголосовали “за”, 30 — “против”.
Параллельно с поправками в Семейный и Уголовный кодексы по запрету на совершение обряда «нике» с несовершеннолетними Салянова А. инициировала законопроект «Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в КР», согласно которому предлагалось ограничить число гостей на свадьбах и торжествах до 100-150 человек.
Автор законопроекта предлагала отмечать день рождения и обряд «бешикке салуу» только в семейном кругу. Обряд «тушоо кесүү» (разрезание пут) и «сүннөт той» (обряд обрезания) – с приглашением не более ста человек и только в рамках одного мероприятия. Депутаты долго спорили о нормах законопроекта и не поддержали его в первом чтении.
Фракция «Өнүгүү-Прогресс» инициировали 74 законопроекта и пик активности приходится на последние месяцы деятельности депутатов VI-созыва апрель-июнь (диаграммы 5 и 9), когда было инициировано 11 законопроектов. Но законодательные инициативы фракции не нашли поддержки в парламенте. К примеру, законопроект депутата Т. Икрамова о продлении обеденного перерыва для совершения пятничного намаза вызвал небывалую дискуссию и не нашел одобрения в парламенте.
Диаграмма 9.
Фракции «Кыргызстан» и «Бир-Бол» в сравнении с другими фракциями в законодательной инициативе были не столь активными.
В диаграмме 5 изображено, что самыми активными периодами фракции Кыргызстан были периоды с апреля по июнь 2016, с октября 2016 по июнь 2017 года, а также с октября по декабрь 2018 года. Итого, из 38 законопроектов, инициированных фракцией за весь период VI-созыва, 55 % законопроектов не были подписаны (диаграмма 10).
Диаграмма 10.
В диаграмме 5 четко прослеживается низкая законодательная инициатива фракции «Бир-Бол». Однозначно можно присудить 5 место фракции «Бир-Бол», которое также фракция «Кыргызстан» делит вместе с ней по числу инициированных законопроектов, и имеет самое наименьшее число из подписанных законопроектов в сравнении с другими фракциями.
Фракция «Бир-Бол» в VI-созыве не отличилась серьезными законопроектами в Жогорку Кенеше и были лишь инициированы законопроекты об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев автотранспортных средства, поправки в миграционное законодательство, защита банковских вкладов, поправки в Уголовный кодекс и Кодекс о нарушениях по ужесточению наказания за семейное насилие и др.
Депутаты от Фракции совместно с представителями других партий инициировали 38 законопроектов, из них были подписаны – 13 (диаграмма 11).
Диаграмма 11.
Следует отметить, что если брать соотношение количества законопроектов, инициированных каждой фракцией на общее количество мандатов каждой фракции, то получаем совершено другую картину в первенстве фракций в законотворчестве.
Таким образом, в удельном соотношении в инициировании за весь VI-созыв, фракция «Өнүгүү-Прогресс» опережает фракцию «СДПК», поскольку на одного депутата «Өнүгүү-Прогресс» приходится в среднем 5,7 законопроектов, когда как в «СДПК» 5,2 законопроектов.
3 место в удельном соотношении занимает «Республика-Ата Журт» – 4,2 законопроектов.
4 место занимает оппозиционная фракция «Ата Мекен», так как на одного депутата приходятся 3,6 законопроектов.
5 место заняла фракция «Бир Бол» – на одного депутата 3,2 законопроектов.
И наконец, последнее 6 место заняла фракция «Кыргызстан» – на одного депутата приходится 2,1 законопроектов.
В целях повышения качества законодательных инициатив, отвечающих интересам общества, считаем целесообразным установить:
– для депутатских инициатив определённый порог для предварительного отсеивания. Например, предусмотреть в Регламенте парламента норму, что законопроекты инициируются большинством членов фракции, комитета, либо группой из не менее 5 депутатов;
– службам Аппарата Жогорку Кенеша и Правительства экспертировать законодательные инициативы дополнительно на соответствие утвержденным страновым программам развития и принципам, которых придерживается Кыргызстан в силу международных обязательств;
– сопровождать процедуру ратификации значимых международных соглашений, налагающих на Кыргызстан долгосрочные обязательства, заключениями Конституционной палаты Верховного Суда КР (в порядке ст.97) о конституционности, не вступивших в силу международных договоров;
– законодательно установить временный порог для внесения инициатив в новые вступившие в силу акты или их структурные части т.к. нормы законов не успевают «поработать», как снова подвергаются изменениям;
– законодательно урегулировать вопрос лоббирования (продвижения) интересов определённых лиц, в особенности законодательное лобби.
