Анализ деятельности депутатских комиссий VI-cозыва: отсутствие итогов
Контрольные функции являются одним из самых важных инструментов. Жогорку Кенеш на сегодняшний день достиг определенного уровня проработки вопросов в сфере реализации контрольных функций. Уделяя внимание организации систематического парламентского контроля за эффективностью исполнения законодательства 20 ноября 2019 года принято постановление Жогорку Кенеша «Об утверждении Концепции применения инструментов оценки в рамках реализации функций парламентского контроля Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. Одной из форм парламентского контроля также являются комиссии по проверке и депутатских расследований.
В соответствии с Законом КР «О Регламенте Жогорку Кенеша КР» (далее – Регламент) для изучения отдельных вопросов и проведения парламентских расследований постановлением Жогорку Кенеша создает временные комиссии (далее – комиссия). Предложение о создании комиссии вправе внести фракции или комитеты. Состав комиссии из не менее 5 депутатов формируется по предложениям фракций с учетом их пропорционального представительства в парламенте. Постановление о создании комиссии содержит название комиссии, цели, задачи, круг вопросов, для рассмотрения которых создана комиссия, персональный состав, срок ее деятельности, срок представления доклада о результатах работы, вопросы организационного и материально-технического обеспечения комиссии. Срок работы комиссии не может превышать 3 месяцев со дня ее создания. Решение о продлении сроков работы комиссии принимается Жогорку Кенешем.
Состав комиссии представлен фракциями по пропорциональному количеству в среднем в количестве 12 депутатов и выглядит следующим образом: СДПК- 4 депутата, Ата-Журт – 3 депутата, Кыргызстан – 2 депутата, и от Ата-Мекен, Онугуу-Прогресс и Бир-Бол по одному депутату. Представленность депутатов показана в следующей диаграмме. Активными депутатами, участвовавшими из 17 в 7 комиссиях стали депутаты Фракции «Ата-Мекен» Маматов А.М. и Шыкмаматов А.Н.
Анализируя особенности контрольных функций депутатов в период завершения срока VI-созыва, одними из которых являются депутатские расследования и проверки установлено, что депутаты участвовали в следующих 17 временных депутатский комиссиях и в 1 специальной комиссии:
– по изучению расходов на проект строительства Верхне-Нарынского каскада гидроэлектростанций;
– по изучению работы аэропортов и авиакомпаний республики;
– о изучению вопросов, касающихся фактов мародерства, разграбления банковских ячеек, произошедших в 2010 году, а также сделок, связанных с реализацией всех национализированных объектов, включая ЗАО «Альфа Телеком» (Мегаком), ЗАО «Бишкекская нефтяная компания», ОАО ТНК «Дастан», АО «Азия Универсал Банк», ГП «Кыргыз комур», ранее принадлежащих окружению К. Бакиева (М.Бакиев, А. Ширшов, А. Елисеев), К.Батырову, и необоснованному повышения тарифов за оказание интернет –услуг ОАО «Кыргызтелеком»;
– по изучению соблюдения законнсти проведения тендеров по реконструкции участка автодороги Балыкчы-Тамчы-Чолпон-Ата-Корумду, протяжённостью 104 км. Капитальному ремонту участка автодороги между городом Бишкек и Международным аэропортом «Манас» протяженностью 23.027 км, закупке оборудования для технического обеспечения идентификации животных;
– по изучению вопросов незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности правоохранительными органами Кыргызской Республики за 2014-2015 годы;
– по изучению списков избирателей, участвующих на предстоящих выборах депутатов местных кенешей и референдуме по внесению изменений в Конституцию Кыргызской Республики;
– по изучению достоверности указанных значений уровня потерь электроэнергии, уровня дебиторской задолженности в распределительных энергокомпаниях, представленных ОАО «Национальная энергетическая холдинговая компания», изучению последствий коррупционных схем в энергосистеме, внедрение автоматизированных систем учета электроэнергии, состоянии и перспективах развития энергетического сектора в Кыргызской Республике;
– по изучению причин аварии на Бишкекской ТЭЦ 26 января 2018 года и расследованию рационального использования кредита в размере 386 миллионов долларов США, полученного для реабилитации Бишкекской ТЭЦ в 2014 году;
– по изучению вопроса о возбуждении Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики уголовного дела в отношении депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.К. Исаева;
– по проверке эффективного и целевого использования кредитных средств, направленных на реализацию проектов «Строительство линии электропередачи 500 кВ «Датка-Кемин» и подстанции 500 кВ «Кемин» и «Модернизация линий электропередач на юге Кыргызстана;
– по изучению исполнения Закона Кыргызской Республики «О профессиональных союзах», внесенный комитетом Жогорку Кенеша Кыргызской Республики по социальным вопросам, образованию, науке, культуре и здравоохранения;
– по определению принадлежности грузов, перевозимых на борту самолета, потерпевшего крушение 16 января 2017 года;
– по изучению вопроса о возбуждении Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики уголовного дела в отношении депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики К.К. Исаева;
– по изучению вопроса о возбуждении Генеральным прокурором Кыргызской Республики уголовного дела в отношении депутатов А.У. Жапарова и И.В. Чудинова;
– по изучению вопросов, касающихся фактов реализации земельного участка общей площадью 1,28 га, расположенного по адресу город Бишкек, улица Скрябина, 45-45 «А», имеющего отношение к М.Бакиеву, а также других объектов, ранее принадлежавших окружению К. Бакиева;
– по изучению обстоятельств и проверке информации, связанной с личностью гражданина Айэркена Саймаити;
– по изучению вопросов, связанных с деятельностью ОсОО «КТ Мобайл»;
Временная специальная комиссия для дачи заключения по вопросу выдвижения обвинения против экс-президента Кыргызской Республики А.Ш. Атамбаева для лишения его статуса.
Изучение состава комиссии, заключений по депутатским проверкам, итоги заседаниях Жогорку Кенеш, показывает, что в деятельности комиссий есть определенные недостатки, на которых остановимся ниже.
Как одним из главных недостатков в деятельности комиссии является нарушение сроков, неоднократное продление, несвоевременное рассмотрение итогов комиссии и в последующем утрата актуальностям рассматриваемого вопроса.
На диаграмме представлена информация о продолжительности работы временных комиссий Жогорку Кенеша в VI-cозыве.
Негативным примером может служить проверка по изучению расходов строительства Верхне-Нарынского каскада гидроэлектростанций. Контрольной датой завершения проверки был определен март 2016 года. Без продлений этих сроков 1 декабря 2016 года, депутаты заслушали итоги работы комиссии и установили, что стоимость объектов была завышена, более чем в два раза, при этом постановление Жогорку Кенеша принято по истечении 8 месяцев.
Тогда как согласно пункту 6 статьи 33 Регламента Жогорку Кенеша срок работы комиссии не может превышать 3 месяцев со дня ее создания. Решение о продлении сроков работы комиссии принимается Жогорку Кенешем. Вместе с тем, данная норма Регламента Жогорку Кенеша нарушается неоднократно.
К сожалению, нарушения сроков являются не единственным случаем и одним из примеров это деятельность комиссии по незаконной выдаче паспорта гражданина Кыргызстана Айэркен Саймаити, пользования им служебной автомашиной дипломатического представительства Кыргызской Республики на территории Турецкой Республики и иных неправомерных действиях, связанных с появившейся информацией в СМИ. Состав комиссии образован под председательством депутата Мамытова Т., по итогам работы поручено внести информацию на заседание Жогорку Кенеш в месячный срок, т.е. в декабре 2019 года. Под давлением общественности и ряда статей в СМИ, исключены депутаты Матраимов И. и Сулайманов А. дважды внесены отдельные изменения по срокам и по составу комиссии с разницей в два месяца. Контрольной датой подведения итогов в постановлении был установлен май 2020 года.
Между тем, с по истечению 2 месяцев, т.е. 18 июня 2020 года на заседании Жогорку Кенеше депутаты заслушали информацию об итогах работы временной депутатской комиссии по изучению обстоятельств и проверке информации, связанной с личностью гражданина Айэркена Саймаити, где председатель временной депутатской комиссии Мамытов Т. проинформировал что, факты подтвердились частично.
В целом временная депутатская комиссия адресовала все вопросы представителям правоохранительных органов по обстоятельствам дела и после обсуждения депутаты приняли к сведению заключение временной депутатской комиссии по изучению обстоятельств и проверке информации, связанной с личностью гражданина Айэркена Саймаити.
Спрашивается, зачем создавать временную комиссию, если по истечению более 7 месяцев, депутаты выносят формальное решение с формулировкой «подтвердилось частично». В результате напрашивается вывод о том, что временная депутатская комиссия целенаправленна затягивала рассмотрение по существу данного вопроса.
Кроме того, в Жогорку Кенеше сформировалась устойчивая практика упразднения комиссий без подведения итогов работы, ввиду отсутствия актуальности. К примеру, в ноябре 2016 года была создана депутатская комиссия по изучению списков избирателей, участвующих на предстоящих выборах депутатов местных кенешей и референдуме по внесению изменений в Конституцию Кыргызской Республики, в декабре 2016 года сроки на месяц были продлены. По истечению года и 2 месяцев, депутатская комиссия была упразднена, без соблюдения предусмотренных процедур. Отсутствие итогов работы указывает на незаинтересованность членов комиссии.
Одним из серьезных недостатков работы комиссии это решение депутатами личных вопросов, при этом на второй план отходит парламентский контроль и нормы Конституции. Так, в октябре 2019 года была создана комиссия по изучению исполнения Закона Кыргызской Республики «О профессиональных союзах», тогда как в соответствии со статьей 76 Конституции лишь комитеты Жогорку Кенеша контролируют проведение в жизнь законы и решения, принятые Жогорку Кенешем. Игнорирование норм права указывает на личную заинтересованность председателя отраслевого комитета в инициировании проверки в Федерации профсоюза, в период несогласия коллектива с назначением ее близкого родственника руководителем Федерации.
Конфликт интересов на лицо, так как деятельность временной депутатской проверки можно назвать давлением на коллектив Федерации профсоюза Кыргызстана и содействием председателю Федерации в стабилизации обстановки в коллективе Сроки комиссии продлевались, в итоге утрачена актуальность рассматриваемого вопроса. Решение комиссии отсутствует до сих пор.
Справедливости ради, необходимо отметить, что такие нарушения допускаются также по причине несовершенного законодательства. Отдельные нормы Регламента размыты, нет четкой градации порядка проведения проверки, отсутствуют критерии создания специальной и временной комиссии и продления сроков работы самих комиссий. Формирование комиссий проходят без понимания их сущности и назначения. Так, Конституция определяет общее правило об образовании временных комиссий и их составе. Утверждены Регламент Жогорку Кенеш и положение о временных комиссиях Жогорку Кенеша, однако отсутствуют нормы, регламентирующие порядок созданий специальных и временных комиссий.
Согласно Регламенту предусмотрены два типа временных комиссий это для изучения отдельных вопросов и для проведения парламентских расследований. Провести анализ деятельности временных комиссий по изучению отдельных вопросов и парламентских расследований не представилось возможным, ввиду отсутствия четких критериев. Из 17 временных депутатских комиссий и 1 специальной комиссии депутатские расследования не проводились, а проводились лишь проверки. Вместе с тем, итогами отдельных проверок была отставка Правительства КР. Так, в декабре 2015 года создана комиссия под председательством депутата фракции «Бир-Бол» Жумалиева К. по изучению законности проведения тендеров по реконструкции участка автодороги Балыкчы-Тамчы-Чолпон-Ата-Корумду протяженностью 104 км, капитальному ремонту участка автодороги между городом Бишкек и Международным аэропортом «Манас» протяженностью 23,027 км, закупке оборудования для технического обеспечения идентификации животных. Комиссии было поручено провести анализ и разрешение конфликтной ситуации, сложившейся между соответствующими государственными органами и частными предпринимателями, участвовавшими тендерах.
В июне 2016 года по итогам работы комиссия признала что, отдельные руководители госорганов приняли решение о реконструкции автомобильной дороги без определения источника финансирования из республиканского бюджета, в нарушение Закона КР «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике», что в последующем повлекло отставку Правительства КР и Премьер-министра КР Сариева Т.А. Генеральной прокуратуре КР и ГКНБ комиссией поручено изучение фактов коррупционных схем и дачи правовой оценки действиям экс-премьер-министра и экс-министра транспорта. В 2016 году было возбуждено уголовное дело по факту злоупотребления должностным положением лишь отдельными работниками министерства транспорта.
Ответственность экс-премьер-министра и экс-министра транспорта в порядке дознания не определена. В 2017 году депутат фракции «Республика-Ата-Журт» Тиллаев Т. в официальном интервью предложил правительству извиниться перед экс-министром транспорта А.Малабаевым и экс-премьером Т.Сариевым по ситуации с дорогой Балыкчы—Корумду. Тогда как деятельность депутатской комиссии не была оценена и не дана оценка итогам работы этой комиссии. Решение комиссии снято с контроля без подведения итогов по возбужденными уголовным делам. Опять же возникает вопрос была ли необходимость в депутатской комиссии по проверке тендера дублируя функции правоохранительных органов либо все-таки основной целью комиссии это несогласие с политикой экс-премьер-министра в заключении договора с победителем тендера на реконструкцию автомобильной дороги.
Безосновательным и необоснованным является деятельность комиссии под председательством депутата фракции «Кыргызстан» Исаева К., по проверке факта реализации земельного участка общей площадью 1,28 га, расположенного по адресу город Бишкек, улица Скрябина, 45-45 «А», имеющего отношение к Бакиеву М., а также других объектов, ранее принадлежавших окружению Бакиева К. Сроки дважды продлевались с сентября 2019 по в июль 2018 года в виду задержания председателя комиссии депутата Исаева К.К. по статьям «приготовление к преступлению», «массовые беспорядки» и «насильственный захват власти или насильственное удержание власти» Уголовного кодекс КР. Вызывает недоумение причины продления сроков комиссии и ее легитимность. Возможно, что в проверке факта реализации имущества Бакиева К. присутствует личная заинтересовать председателя комиссии в земельных участках, ввиду снятия ареста с указанной недвижимости экс-председателем ГРС Сарпашевым Т.
О чем свидетельствует факт безосновательного исключения земельного участка общей площадью 1,28 га, расположенного по адресу город Бишкек, улица Скрябина, 45-45 «А» из реестра государственного имущества.
Опять же до настоящего времени в нарушение Регламента Жогорку Кенеша нет заключения комиссии по итогам проверки.
По наименованию комиссии трудно определить, имеет ли расследуемый факт важное государственное и общественное значение либо комиссия создана для оказания давления на должностных лиц. Так, согласно п. 140 Регламента при поступлении представления Генерального прокурора, суда о даче согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности Жогорку Кенеш в течение 48 часов во внеочередном порядке рассматривает вопрос о создании специальной депутатской комиссии. Специальная комиссия рассматривает представление не позднее чем в месячный срок. По итогам рассмотрения представления Генерального прокурора или суда специальная комиссия направляет в Координационный совет, созданный для коллективного решения вопросов и проект решения комиссии для включения в повестку дня ближайшего заседания Жогорку Кенеша вопроса о привлечении депутата к уголовной ответственности. Деятельность депутатских комиссий по проверке законности задержания отдельных депутатов, предполагает недопустимое вмешательство в деятельность судебных и правоохранительных органов.
На деле же проверки по фактам возбуждения Генеральной прокуратурой уголовного дела в отношении депутатов Жогорку Кенеша затягиваются и проекты решения комиссии о привлечении депутата к уголовной ответственности на заседании Жогорку Кенеша не рассматриваются. К примеру, в феврале 2017 года была создана комиссия для рассмотрения факта возбуждении уголовного дела в отношении депутата Жогорку Кенеша Саляновой А.Ж. В соответствии с Регламентом и постановлением, комиссии было поручено в месячный срок внести информацию о результатах работы. Однако до настоящего времени информация на заседании Жогорку Кенеш не рассматривалась. Аналогичная ситуация с комиссией по изучению вопросов о возбуждении Генеральной прокуратурой уголовных дел в отношении депутатов Жогорку Кенеша Исаева К.К., Жапарова А.У. и Чудинова И.В., созданных в 2017 году. Сроки неоднократно продлевались. Однозначного ответа об отсутствии влияния комиссии на должностных лиц, проводящих следствие нет. Складывается впечатление, что сопартийцы и коллеги по депутатскому корпусу поддерживают депутатов и влияют на ход уголовного дела, хотя комиссия не вправе вмешиваться в процессуальную деятельность следственных органов, установленные ими факты и выводы не будут иметь юридического значения для следствия и суда. В Регламенте указано, что комиссия как и комитет является временным органом и по природе назначения имеет равнозначный статус. Вместе с тем для комитета установлены ограничения по рассмотрению дел, находящиеся на стадии следствия и суда, а для комиссии же таких ограничений нет, что является более выгодным для депутатов.
Проведенный анализ позволят сказать, что единственной проверкой, проведенной в срок, в состав которой не вносились изменения это деятельность специальной комиссии о дачи заключения по вопросу выдвижения обвинения против экс-президента Кыргызской Республики А.Ш. Атамбаева для лишения его статуса.
Заключение комиссии направлены в Жогорку Кенеш без нарушений, в 7-дневный срок, ввиду имеющихся ограничений для комиссии по срокам.
По истечении 7 дней генеральный прокурор выступая на заседании Жогорку Кенеша сообщил о наличии в действиях экс-президента Кыргызской Республики А.Ш.Атамбаева признаков преступления в период исполнения им полномочий Президента Кыргызской Республики, так как незаконное завладение участком в селе Кой-Таш, незаконное освобождение криминального авторитета Азиза Батукаева, незаконное обогащение (парламентская комиссия по выдвижению обвинений против Атамбаева указывала на несоответствие данных налоговых деклараций), коррупция при модернизации ТЭЦ Бишкека, а также возможная причастность к незаконным поставкам угля на Бишкекскую ТЭЦ.
Работа специальной комиссии была оперативной, при этом работа депутатов в Жогорку Кенеша во временных комиссиях по непонятным причинам затягивалась. Однозначно можно считать, что деятельность депутатов Жогорку Кенеша имеют выборочный подход без соблюдения норм Регламента Жогорку Кенеша.
Таким образом, в действительности практика деятельности временных комиссий по парламентскому расследованию гораздо разнообразнее и предмет расследования гораздо шире того, что предусмотрено законодательством. Характер временных комиссий, сущность принятых ими решений дает полное основание для утверждения, что нередко комиссии создаются в интересах отдельных лиц или групп, затрагивают частные интересы, вторгаются в деятельность судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Нередко обстоятельства и факты, имеющие широкий общественный резонанс, требующие решительного вмешательства законодательного органа, остаются без должного реагирования. К примеру, вооруженные конфликты на границе и в приграничных территориях, митинги против добычи урана в Иссык-Кульской области и т.п., по которым со стороны депутатов Жогорку Кенеша не инициировалась депутатская проверка.
Безусловно, причиной несоблюдения Регламента является несовершенство законодательства в сфере парламентского контроля, отсутствие ясности в определении оснований и предмета парламентского расследования. На данном этапе требуется проведение тщательного анализа в регламентации института парламентского расследования, установление его пределов с учетом принципа разделения властей и разграничения компетенции государственных органов.
И конечно же, настораживает тот факт, что об отсутствиях результатов по итогам комиссии признают как сами депутаты VI-созыва, так и независимые эксперты в СМИ. Примером таковых является недавнее интервью депутата от фракции СДПК Момбекова Р., где он отметил, что комиссии создаются в интересах каких-то политических сил и поэтому невозможно, вынести заключения в отведенные сроки с результатами работы.
Видимо такое положение полностью устраивает депутатов VI-созыва.
Однозначно, практика по лоббированию личных интересов и оказания давления на правоохранительные органы приобрело устойчивый характер и в последующем после избрания депутатов нового созыва роль депутатских комиссий и причины их создания не изменятся.
Вызывает озабоченность, что деятельность комиссий в целом характеризуется как не способными рассматривать обстоятельства, которые не могут расследовать правоохранительные органы, с правовой и политической точки зрения. Хотя, по своему назначению решения депутатских комиссий может влиять на процесс формирования правового государства, деятельность которой подчинена нормам права, а также фундаментальным правовым принципам, направленным на защиту достоинства, свободы и прав человека. В мировой же практике итоги парламентских расследований построены на справедливом решении, независящим от политического курса страны. К примеру, в Швейцарии парламентом инициировано расследование против генерального прокурора за подарки в виде бесплатных билетов на футбол другу, в результате предъявлено обвинение о налоговой недоимке. В США демократы парламента с конца сентября проводят расследование против президента Трампа, подозревая его в злоупотреблении властью, в частности, попытке использовать иностранное правительство для влияния на исход президентских выборов 2020 года.
В целях исключения вышеназванных нарушений, хотелось бы рекомендовать все-таки депутатам парламента внести соответствующие изменения и дополнения в Регламент Жогорку Кенеша, в части:
- разграничений понятия временных и специальных комиссий Жогорку Кенеша, а также определить их цели и задачи;
- в зависимости от характера и специфики расследуемого события, предусмотреть порядок выдвижении кандидатуры депутата на позицию председателя комиссии, имеющих соответствующие специальности, навыки и опыт работы;
- регламентации сроков проведения парламентских расследований, так как в Регламенте Жогорку Кенеша не определены сроки рассмотрения и порядок продления сроков для проведения парламентских расследований;
- ограничений либо установлений запретов на рассмотрение временными и специальными комиссиями дел, находящихся на стадии следствия и суда;
- определений порядка проведения парламентских расследований;
- определений круга прав и обязанностей членов временных и специальных комиссий.
Кроме того, необходимо отдельно разработать и утвердить положение о проведении парламентских расследований, с указанием оснований для проведения расследований и подведения итогов.
В целях исключения нарушений норм Регламента Жогорку Кенеша необходимо на постоянное основа проводить анализ действующих временных и специальных комиссий с определением контрольной даты исполнения.
Напоследок хотелось бы отметить, что законные и справедливые решения парламента составляют правовую основу страны, играющую важнейшую роль в социально-экономических взаимоотношениях внутри государства.
Депутаты, государственные органы, должностные лица, общественные объединения, граждане в своей деятельности обязаны подчиняться требованиям закона, взаимоограничивать свои действия и взаимно контролировать друг друга и при этом ответственность за нарушение закона ни в коем случае не должна основываться на личной заинтересованности либо от политического курса.
