Почему следует снизить избирательный порог на выборах в Жогорку Кенеш и нельзя сокращать количество депутатов парламента
В мае текущего года назад лидер парламентской фракции «Онугуу-Прогресс» Б.Торобаев предложил снизить для политических партий заградительный барьер (иначе говоря – избирательный порог) для прохождения в Жогорку Кенеш с 9 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, до 5 процентов. Депутат аргументировал свое предложение тем, что заградительный барьер в 9 процентов может привести к монополизации законодательной и исполнительной ветви власти «в руках» какой-либо одной политической силы, что фактически означает сокращение народного представительства в парламенте. Тем более, что в развитых демократических государствах Европы заградительный барьер для прохождения в парламент, как правило, составляет от 1 до 5 процентов.
Однако парламентские фракции Жогорку Кенеша при принятии поправок в действующий конституционный Закон о выборах отказались прислушаться к разумным доводам Б.Торобаева. И совершенно зря, потому что на предстоящих осенью 2020 года выборах в Жогорку Кенеш практически все ныне действующие парламентские партии рискуют не пройти в парламент при действующем избирательном пороге. Как ни странно, также «отмолчались» и лидеры партий, оставшиеся «за бортом парламента» в 2015 году. Хотя на самом деле, в первую очередь, они должны были ратовать за снижение избирательного порога.
Ведь сам смысл пропорциональной системы выборов заключается в том, чтобы дать возможность быть представленными в парламенте разным политическим силам, представляющим интересы различных слоев населения. Так что вряд ли целесообразно было слишком завышать избирательный порог, тем более ломая принципы пропорционального представительства и нарушая конституционные права граждан. Потому что искусственно повышаемый порог отсекает, как показывает наша и международная практика, до 40-50% голосов избирателей, которые просто не будут представлены в парламенте.
Какой избирательный порог в других странах?
В странах бывшего СССР на парламентских выборах по пропорциональной системе установлены следующие избирательные пороги: в Армении — 3%; в Грузии — 5%; в Латвии — 5%; в Литве — 5%; в Молдове — 5%; в России — 5%; в Казахстане — 7%; в Украине — 5% (в начале июня вновь избранный президент В.Зеленский пытался снизить избирательный порог для партий до 3%, однако Верховная Рада не приняла соответствующую поправку в Закон о выборах); в Эстонии — 5%; в Таджикистане — 5%.
В европейских странах действуют следующие избирательные пороги: в Германии — 5%; Дании — 2%; Нидерландах — 0,67%; Норвегии — 4%; Израиле — 3,25%; Польше — 5%; Швеции — 4%; Словении — 3,2%; Турция — 10 %. В Финляндии, Португалии порога на выборах в парламенты не существует. Следовательно, как показывает практика европейских государств, уровень развития партийной системы на самом деле не зависит от избирательного порога для партий на выборах в парламент и ссылки на то, что высокий порог способствуют укрупнению партий и развитию партийной системы являются несостоятельными.
Между тем Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) рекомендует избирательный порог не выше 3%, так как высокий порог может привести к ситуации, когда совокупное число проголосовавших избирателей, не преодолевших избирательный порог, могут приблизиться к 50%.
Отрицательные последствия высокого избирательного порога
Сама по себе идея избирательного порога для прохождения в парламент, изначально введенный в европейских странах во второй половине 20-го века, вполне разумна. У нас и так слишком много псевдопартий (о состоянии партийной системы в стране см. статью «О жизнеспособности парламентской формы правления в Кыргызстане», Elgezit kg, 17.06.2019). Вопрос в другом: какова должна быть оптимальная величина этого порога?
В июне 2011 года при принятии конституционного Закона о выборах Президента и депутатов Жогорку Кенеша избирательный порог был повышен с 5% до 7%. В июне 2017 года избирательный порог вновь подняли — до 9% (первоначально вообще хотели поднять до 10% — как в Турции). И в том и в другом случае повышение избирательного порога власти обосновывали тем, что это будет стимулировать процессы укрупнения политических партий, исключать раздробленность политического пространства, и, следовательно, служить развитию и укреплению партийной системы. Кроме того, считается, что низкий порог может привести к прохождению в Жогорку Кенеш мелких партий и к разрозненности парламента из-за множества фракций.
И что же? Повышение избирательного порога так и не привело к укрупнению партий – к концу 2017 года в стране было зарегистрировано свыше 220 политических партий, в стране до сих пор отсутствуют крупные общенациональные партии, партийная система в стране вместо развития постепенно деградирует. В 2015 году в Жогорку Кенеш прошли 6 партий, фракции «безболезненно» создают стабильные коалиции парламентского большинства, по общеполитическим вопросам фракции проявляют полное «единодушие».
Между тем высокий избирательный порог приводит к ограничению пропорциональности представительства и фактически — к ограничению конституционных прав граждан на представительство в Жогорку Кенеше.
Рассмотрим эту ситуацию на примере результатов выборов депутатов Жогорку Кенеша 4 октября 2015 года.
На этих выборах в списке избирателей было зарегистрировано 2 761 297 избирателей, из них 1 630 125 избирателя приняли участие в голосовании, что составило 59, 03 %.
Политическая партия «Социал-демократическая партия Кыргызстана» набрала 435 968 голосов или 26,81 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, политическая партия «Республика-Ата Журт» – 320 115 голосов или 19,69%, политическая партия «Кыргызстан» – 206 094 голоса или 12,67 %, политическая партия «Өнүгүү – Прогресс» – 148 279 голосов или 9,12 %, политическая партия «Бир Бол» –135 875 голосов или 8,36 %, партия «Ата – Мекен» – 123 055 голосов или 7,57 %, преодолели республиканский порог 7% и допущены к распределению депутатских мандатов.
Следовательно, если бы 9 процентный избирательный порог был применен на выборах 2015 года, то партии «Бир Бол» и «Ата-Мекен» не прошли бы в парламент, а 258 930 избирателей, проголосовавших за эти партии, остались бы без своих представителей в Жогорку Кенеше. Если приплюсовать к этой цифре голоса, поданные за партии, не допущенные к распределению депутатских мандатов, то количество граждан, оставшихся без представительства парламенте, еще больше увеличится. А с учетом того, что на выборах 2015 года 41 процент граждан, включенных в списки избирателей, по объективным и субъективным причинам не приняли участия в выборах, то получается, что почти 50% избирателей остались бы без представительства в Жогорку Кенеше! Таким образом, чем выше избирательный порог, тем большее количество голосов избирателей «пропадает» на выборах.
Следовательно, повышение избирательного порога до 9% – это тема, которой пора заняться Конституционной палате Верховного суда. Потому что по Конституции у нас единственным источником государственной власти является народ Кыргызстана. А если высокий избирательный порог лишает практически половину этого народа представительства в Жогорку Кенеше, то возникает вопрос о конституционности этого порога! С правовой точки зрения избирательный порог является существенным ограничением прав граждан и потому он может считаться допустимым лишь в той мере, в какой он позволяет решать задачу по обеспечению конституционно защищаемых ценностей. Полагаю, что этой проблемой должны заняться правозащитные объединения, время до выборов и внесения соотвествующей поправки в избирательное законодательство еще есть.
Кроме того, завышенный избирательный порог может привести к еще одному негативному явлению: партия, за которую проголосовало меньше половины избирателей, получает большинство депутатских мандатов благодаря отсечению от участия в распределении мандатов партий, в совокупности имеющих значительную поддержку избирателей. Тем самым решения, принимаемые большинством депутатов Жогорку Кенеша, могут не отражать волю большинства избирателей.
Самый яркий пример в этом отношении Турция, где перед парламентскими выборами 2002 года был установлен 10%-ный избирательный порог. К власти пришла происламистская Партия справедливости и развития, которая, получив всего 34% голосов, обеспечила себе почти две трети мест в парламенте. Введшие завышенный избирательный порог «умеренные» партии остались «за бортом», довольствовавшись 9,4% и 8,7% голосов избирателей (в сумме они набрали – 18,1%). Следует отметить, что с того времени в Турции продолжает доминировать эта партия, хотя на выборах за нее голосуют меньше половины избирателей. Пользуясь своим многолетним господством во всех сферах общественно-политической жизни Партия справедливости и развития в апреле 2017 года реализовала конституционную реформу, по результатам которого Турция отказалсь от парламентской формы правления и превратилась в президентскую республику.
Таким образом, как показывает опыт Турции, высокий избирательный порог способствует монополизации законодательной и исполнительной ветви власти «в руках» какой-либо одной политической силы и установлению авторитарного политического режима.
Можно с твердостью предсказать что осуществленное в Кыргызстане в 2017 году искусственное повышение избирательного порога дестабилизирует правила игры и может дестабилизировать общественно-политическую ситуацию в стране на парламентских выборах 2020 года. Защитники 9-ти процентного избирательного порога этого не понимают. И они рискуют проиграть. Но эти люди редко прислушиваются к голосу здравого смысла. К сожалению.
Учитывая сложность общественно-политической ситуации, в которой сегодня находится Кыргызстан, представляется уместным и своевременным обеспечить присутствие в Жогорку Кенеше многоцветную палитру и широкий спектр политических взглядов. Установленный избирательный порог в размере 9% наоборот направлен на сокращение партийного представительства, что может быть чревато.
Иными словами, нужно, исходя из принципа разумной достаточности, установить такой размер избирательного порога, при котором он выполнял бы свое политико-правовое предназначение. Как показывает вышеуказанный международный опыт, для нашей страны избирательный порог в 5% на выборах в Жогорку Кенеш по республиканскому избирательному округу является наиболее оптимальным.
Почему нельзя сокращать количество депутатов Жогорку Кенеша
Сегодня по проблемам политических и социально-экономических реформ в стране существует пестрое многообразие мнений, взглядов и суждений общественности, различных социальных групп, представляющих их общественных деятелей, политиков, неправительственных организаций. Однако далеко не всегда эти продукты интеллекта, воли и эмоций носят позитивный заряд – многие из них неконструктивны и даже разрушительны. За примером, как говорится, далеко ходить не надо.
Так, к числу наиболее обсуждаемых среди общественности вопросов последнего времени следует отнести появление петиции о сокращении количества депутатов Жогорку Кенеша со 120 до 35. «Зачем нужны 120 базариков, от которых никакого толку?», «Часть депутатов либо спят, либо прогуливают, либо играют с телефоном. Реально работают лишь единицы», «Сократить парламент. От этого выиграет страна, народ и будущее наших детей» — таков суть комментариев, характеризующих отношение рядовых граждан к депутатскому корпусу Жогорку Кенеша.
Казалось бы, все понятно. Логика сторонников сокращения численности депутатов Жогорку Кенеша предельно проста — чем меньше, тем лучше, так как сокращаются затраты на содержание Жогорку Кенеша. Но так ли все просто? Какой должна быть численность парламента?
Между тем аргументация сторонников сокращения количества депутатов Жогорку Кенеша сводится на нет простыми логическими рассуждениями экс-депутата Ишенбая Кадырбекова: «Я был как раз в том созыве, где было 35 человек (примечание: имеется в виду Законодательное собрание двухпалатного Жогорку Кенеша первого созыва – 1995-2000 гг.), и, как показала практика, сокращение депутатов выгодно олигархам и бизнесменам. Пригласил на чай 18 человек, и, скажем, отмена НДС у тебя в кармане (выделено автором статьи). … С точки зрения экономии бюджета смотреть на этот вопрос не надо. Ведь это такая мелочь по сравнению с теми потерями, которые может принести сокращение количества депутатов.»
Добавлю, что 17 октября 1998 года состоялся всенародный референдум, который принял Закон “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики». Была проведена реорганизациия структуры палат Жогорку Кенеша и порядок формирования палат.
Более чем трехлетний опыт функционирования двухпалатного парламента показал, что Законодательное собрание Жогорку Кенеша, состоявший из 35 депутатов и принимавший законы, нуждается в увеличении численности депутатов. Нельзя было мириться с положением, когда простым большинством — 17-18 голосами депутатов — могли быть приняты законы, от которых зависит функционирование общества и государства. Зачастую принятие важнейших и безотлагательных законов задерживалось, а иногда и блокировалось из-за отсутствия всего лишь двух-трех депутатов. В законотворческой деятельности появилась тенденция к лоббированию тех или иных законопроектов со стороны определенных ведомств, депутатов, бизнесменов: малочисленность законодателей в немаловажной степени могло способствовать дальнейшему развитию этой тенденции. В Конституции по итогам октябрьского референдума была закреплена численность Законодательного собрания в количестве 60 депутатов, Собрания народных депутатов — 45 депутатов.
В дальнейшем однопалатный Жогорку Кенеш созыва 2005 года состоял из 75 депутатов (т.е. общая численность сократилась на 30 депутатов, однако законы принимались уже 75 депутатами), Жогорку Кенеш созыва 2007 г. состоял уже из 90 депутатов. Июньский референдум 2010 года закрепил увеличение численности депутатов Жогорку Кенеша до 120 депутатов.
То есть, если исходить из простой логики как у сторонников сокращения, парламент не должен быть малочисленным, чтобы его с потрохами не купил какой-нибудь олигарх. Как это случилось, например, в Молдавии: там самый богатый человек страны олигарх В.Плахотнюк, по совместительству являющийся лидером Демократической партии, в 2016-2018 годы установил «олигархический» режим, фактически «завладев» парламентом, правительством и судами, включая Конституционный суд, и силовыми структурами (о финансовых потоках не стоит и говорить). И только в июне текущего года в результате «мирной революции» при поддержке Евросоюза, России и США его режим пал, а сам он бежал за границу. К слову, парламент Молдавии состоит из 101 депутата.
При обсуждении подобных проблем часто принято апеллировать к международному опыту. Так, в государствах с населением, сопоставимых с населением Кыргызстана, численность депутатов однопалатных парламентов составляет: Армения – 131, Грузия – 150, Латвия – 100, Литва 141, Молдова – 101, Словакия – 150, Хорватия – 151, Эстония — 101. То есть, численность депутатов Жогорку Кенеша в целом соответствует международной практике.
Эти цифры также показывают наличие зависимости между количеством депутатов в высших законодательных органах и численностью населения в странах с демократической формой правления. Дело в том, что одной из важнейших функций парламента является представительство различных социальных интересов. Чем больше населения представляет депутат, тем сложнее ему осуществлять функцию представления интересов его избирателей, тем менее эффективна обратная связь между депутатским корпусом и избирателями.
Например, в Кыргызстане в настоящее время один депутат Жогорку Кенеша представляет в среднем около 13 600 граждан (исходя из общего числа голосов избирателей, поданных за партийные списки на выборах в 2015 году — 1 630 125). А если сократить количество депутатов, как предлагается в петиции, до 35 депутатов, то один депутат будет представлял бы около 46 600 граждан.
Что это означает? Это приведет к существенному увеличению затрат отдельных кандидатов в депутаты и политических партий на проведение избирательной кампании, потребует от них значительно больших организационных ресурсов. Не сложно догадаться, что в этих условиях больше шансов на победу будут иметь те участники избирательной гонки, которые располагают более солидным финансовым и организационным потенциалом.
Таким образом, уменьшение количества депутатов Жогорку Кенеша может привести к еще большей «олигархизации» законодательного органа власти. От этого не выиграет ни страна, ни народ.
